魯 楠
2013年3月，國務院總理李克強在一次座談會上談到在上海建立自貿區(qū)的設想，他說：“我們要用開放擴大內需，用開放形成倒逼機制，用開放促進新一輪改革?！边@是李克強第一次提出建立上海自貿區(qū)背后的改革方略。9月份，在國務院公布的《中國上海自由貿易試驗區(qū)總體方案》中也寫道，自貿區(qū)的指導思想是：“……緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，進一步解放思想，堅持先行先試，以開放促改革、促發(fā)展”，其中“開放促改革”再次得到了明確表述。這種“開放倒逼改革”方略的重點是，借助開放所帶來的外部力量，推動內部進行制度調整。具體而言，是通過上海自貿區(qū)的實驗，樹立政府銳意改革的良好形象，提振國民的改革信心；嘗試金融、貿易管理體制的轉變；探索產業(yè)升級的可行道路；尋找整合東亞經濟的適當模式，最終為全國的改革提供參照。
熟悉中國改革史的人都知道，這一方略并非本屆政府的獨創(chuàng)，而是在鄧小平時代，甚至更早的時候就已摸索出的道路。早在1978年第十一屆三中全會上，“改革”與“開放”便作為彼此密切結合的方略提出，其總體目標是“實現四個現代化”。當時的決策者或許并未充分預料到，改革與開放的相互配合會結出令人振奮的果實，成為中國社會轉型經驗中最具生命力的組成部分。作為內部自我調整機制的“改革”，與作為外部調整機制的“開放”形成了中國建設現代社會的雙引擎，不僅相互支撐，而且相互補充。
實踐表明，每當國內改革動力不足，乃至陷入爭論的時候，擴大開放往往會扮演改革“救駕者”的角色，發(fā)揮“倒逼”的作用。比較經典的實例包括1980年經濟特區(qū)的建立，以及2001年中國加入WTO。改革史上這兩次“開放倒逼改革”的成功，使本屆政府似乎有理由認為，這一方略可以在新的時代條件下得到新的運用——上海自貿區(qū)便是在這一基礎上推出的。
但是，我們需要看到，“開放倒逼改革”的方略有著特殊的時代背景，受制于特殊的經濟、政治條件。隨著情境改變，該方略的效果也會發(fā)生改變，需要根據新的時代條件做出以下反思和調整。
“改革促進開放”應配合“開放倒逼改革”
從整體來看，改革與開放應互相配合，缺一不可，但在特定的時段，如對外開放阻力較小，需求特別強烈，而對內改革阻力較大，需求并不強烈的歷史時期，“開放倒逼改革”往往成為執(zhí)政者的選擇。但這種倒逼機制受到嚴格的條件限制，并非包打天下的治病良方。
在改革開放初期，中國剛剛從階級斗爭為綱轉向現代化建設，調整目標后的中國面臨技術落后、知識陳舊、資本匱乏等困境。而多數第三世界國家“進口替代工業(yè)化”政策的失敗，以及東亞“外向型經濟”的成功，都給改革者提供了強烈信號。在當時背景下建立以來件裝配、來料加工為主要業(yè)務的經濟特區(qū)是順理成章的選擇。到了20世紀90年代開啟“入世”談判時，經濟條件已進一步改變。中國在對外貿易過程中發(fā)現，交易伙伴絕大多數都是WTO成員國，這造成了中國在國際經貿活動中的劣勢地位，而蘇東解體又使原本東西分裂的世界經濟體系合二為一，加入新的世界體系成為無可替代的戰(zhàn)略選擇。從中我們可以看到，兩次“開放倒逼改革”方略的成功，都部分得益于對開放的強烈需求，以及世界經濟體系變動產生的引導作用。
清華大學教授胡鞍鋼認為，由于2001年“入世”以來，中國收獲了巨大的“WTO紅利”，這一成功經驗應促使中國“第二次入世”。這一主張也在自貿區(qū)的相關文件中得到了表述。但眼下的情況與“入世”時期并不相同?！叭胧馈币院笾两瘢袊呀洺晒Υ蛉肓耸澜缃洕w系，其地位悄然改變，開放的需求得到極大釋放。隨著這種釋放，開放的驅動力有所削弱，而本國改革的深層次問題變得越來越突出。越來越多的人意識到，國際經貿的競爭，歸根結底是國家制度的競爭。而關涉國家制度的問題需要開放來“倒逼”，從某一層面反映出決策者對改革的信心不足。此外，觀察近年來國內民眾的社會心理，已經開始由對開放的強烈期待，轉變?yōu)閷炔扛母锏膹娏移诖Ｔ谶@樣的時刻，改革助推開放應迅速跟進，彌補開放倒逼改革的不足。
另外，在某些特定領域或應“改革加速，開放放緩”。在中國近代史上，以開放倒逼改革往往是國內改革精英的共同選擇，清代洋務運動亦可謂一種開放促改革的早期實例，盡管這一改革運動以失敗告終。之所以采取“他山之石，可以攻玉”的辦法，是由于龐大僵化的官僚系統(tǒng)往往阻礙改革。而由于種種復雜原因，使本土改革精英難以全部依靠內部力量驅動，只能采取借助外部力量的曲折方式。
在改革開放之初，極“左”意識形態(tài)仍然禁錮很多人的頭腦，以至于在決策層內部都存在著強大的力量制約改革，這種制約迫使改革家借助經濟開放，引入新信息、新觀念和新實踐來逐步瓦解舊體制。到1990年代初，蘇東劇變所引發(fā)的政治效應波及中國，政治上的自我保護影響經濟，這種政治壓力直到1992年鄧小平南方談話才有所消解。1998年至2003年朱基擔任總理時期，“入世”談判也變?yōu)橹旎聘母?，凝聚內部共識的必要手段。
而現在，政治條件與洋務運動時期已不可同日而語，與改革開放初期也有所不同。至少在經濟領域，市場的中心地位已經確立，融入世界經濟體系成為舉國共識。這使習、李在進一步推動經濟改革中面對的問題發(fā)生了轉移。眼下最關鍵的是，如何在國際經濟局勢不穩(wěn)的情況下，降低對外貿的依賴性，激活國內市場，實現產業(yè)升級，增強中國經濟在世界體系中的不可替代性。這必然使改革的重點從對外開放轉移到對內改革上來，因為降低外貿依存度，強化本國經濟的自主性，只能通過對內改革才能實現，而產業(yè)升級也并非擴大開放所能帶來的自然結果，這需要本國內部的體制改革與自主創(chuàng)新。
因此有一種意見主張，在某種特殊條件下應“改革加速，開放放緩”，通過放緩開放的方式為深度改革提供條件。例如，有很多金融專家對自貿區(qū)目標之一的金融改革深表擔心，認為應暫緩開放資本賬戶，借助對資本流動進行限制的方式維持金融穩(wěn)定性。也有很多貿易專家認為，在全球經貿活動趨冷的時期，應適度采取技術性貿易保護手段，為打破行業(yè)壟斷，培育本國企業(yè)的競爭力提供時間。盡管這種意見值得商榷，但有一點應引起重視，即不一定所有的開放都會毫無條件地助推改革，在開放中也暗藏著改革所無法吸收的風險，甚至會出現一些吊詭。例如，在國際經濟活動中，貨物貿易、對外投資、服務貿易與國際金融是逐層深入、逐步復雜化的關系，掌握更加復雜的游戲規(guī)則也是由邊緣區(qū)的國家升入核心區(qū)國家的必然選擇，這也同時意味著金融是“開放的深水區(qū)”，其中暗藏風險，對國內經濟的影響甚大。中國之所以順利度過1997年的亞洲金融危機，在2006年的世界性經濟危機中也基本避免大幅震蕩，部分得益于未予開放的資本賬戶。作為走向世界體系核心的重大舉措，觸碰世界體系的核心代碼——貨幣，是需要謹慎的。因此，在“改革的深水區(qū)”未能成功趟過的情況下，貿然進入開放的深水區(qū)，難免令人擔心。
此外，開放與改革的關系遠非單一、線性，而是復雜的、扭結的。在某些時刻，開放與改革會形成奇特的張力關系。例如，隨著國際競爭的加劇，已造成這樣的殘酷局面，眼下全球的經濟競爭是在巨型跨國企業(yè)之間展開的，規(guī)模宏大的全球行業(yè)整合使排名第三位以外的企業(yè)迅速出局，諾基亞的退出便是其例。而西方發(fā)達國家的跨國企業(yè)往往是上百年市場競爭錘煉的成果，其適應力、競爭力和創(chuàng)造力非同小可。但在僅僅具有三十多年改革開放歷史的中國，想要孕育如此規(guī)模和競爭力的巨型企業(yè)，確實并不容易。這使決策者曾嘗試以國家支持的方式將中石油、中石化等國有企業(yè)扶上世界競爭的舞臺。近年來在世界五百強的排行榜上，絕大多數中國企業(yè)都是國有壟斷性企業(yè)，但這一舉措吊詭地使這些企業(yè)變?yōu)閴艛嘈越洕α?，對國內經濟造成傷害，乃至形成阻礙改革的利益集團。隨著自貿區(qū)的啟動，我們尤其需要密切注意類似的張力關系，防止自貿區(qū)的某些舉措成為加強而非破除利益集團的某種工具。
應同時推動“對外改革”
在改革開放的邏輯中，人們曾先定地認為，改革是對內的，開放是對外的，這有其特殊的時代背景。當時中國剛剛開始接觸世界經濟體系，開啟學習過程、適應外部環(huán)境是必然選擇。而隨著中國深入世界經濟體系，地位變得更重要，學習和適應游戲規(guī)則也逐步轉變?yōu)樵O定和改變游戲規(guī)則，這使改革的意愿延伸到國外，作用于世界體系，即“對外改革”。
自2001年中國“入世”以來，WTO多哈回合的談判一直裹足不前，已經基本陷入死局，昔日的“世界經濟憲法”，幾乎只剩下糾紛解決機制這一司法治理部分積極發(fā)揮作用。盡管WTO是世界貿易史上的輝煌成就，但并不等于它永遠不會走向死亡，“轉移議題”與“轉移論壇”一向是發(fā)達國家國際戰(zhàn)略中的常規(guī)戰(zhàn)術。因在WTO框架下投資、服務貿易等議題受阻，使這些領域轉而以雙邊談判和區(qū)域整合的方式推進。
區(qū)域經濟一體化正在成為新的時代潮流。其中比較引人注目的是北美自由貿易區(qū)和歐盟，雖然在東亞也有中國–東盟自由貿易區(qū)，但與北美、歐盟不可同日而語。其中最為關鍵的差別是，另外兩個自由貿易區(qū)都有核心區(qū)國家（美國、德國、法國）充當引擎，而中國–東盟自貿區(qū)基本是由發(fā)展中國家組成。單純發(fā)展中國家組成的自貿區(qū)，往往將精力主要集中在貿易的低端部分，尤其是貨物貿易部分，而包含核心區(qū)國家的自貿區(qū)，則更容易包括更加高端和復雜的內容，尤其是投資、服務貿易方面的多邊協(xié)議。此外，包含核心區(qū)國家的自貿區(qū)有著一個特別的優(yōu)勢，即有利于將核心區(qū)國家的技術向半邊緣區(qū)國家流動，促進這些國家的產業(yè)升級。從這一角度來看，東亞區(qū)域經濟一體化的最佳方案是由中、日兩國擔任雙引擎。
但由于歷史原因、領土原因和意識形態(tài)原因，使中、日兩國難以相互匹配，這使美國乘機重返東亞。如今，推進中的《跨太平洋伙伴關系協(xié)議》（TPP）已經成為東亞最引人注目的區(qū)域性合作。在這一背景下，對外改革、調整外交政策、重新謀劃區(qū)域經濟戰(zhàn)略是十分急迫的任務。筆者認為，整合東亞經濟，有三種策略可供選擇。上策是聯合日本、韓國，組建新的自貿區(qū)，但似乎時機已過，條件已不具足；中策是掉頭加入TPP，但問題在于將面臨與“入世”時期相類似的困難談判和痛苦的妥協(xié)；下策是鞏固中國–東盟自貿區(qū)，但能否與TPP形成有力的競爭，筆者并不樂觀。但從東亞整體經濟戰(zhàn)略的視角來看，主權國家內部自貿區(qū)的建立對東亞經濟一體化的作用似乎并不明顯。
（作者單位：中國人民大學法學院）
