魯楠

［文章導(dǎo)讀］加入WTO或許是中國(guó)十年來(lái)最重大的歷史事件。更重要的是，中國(guó)在融入世界體系的進(jìn)程中，逐漸意識(shí)到這不只是外交策略與經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，整個(gè)世界的游戲規(guī)則正在改變，中國(guó)需要重新“睜眼看世界”。作為一種全球經(jīng)濟(jì)憲法機(jī)制，WTO具有極其強(qiáng)大的秩序擴(kuò)展能力，它以“規(guī)則導(dǎo)向方法”取代了傳統(tǒng)的實(shí)力政治。全球競(jìng)爭(zhēng)的較量，正以一種新的合縱連橫方式，通過(guò)設(shè)置議題與議程，通過(guò)法律的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化策略呈現(xiàn)出來(lái)。在這個(gè)意義上，中國(guó)亟須再次“入世”。

欲反思中國(guó)外交哲學(xué)，須首先明白這已是一個(gè)全球化時(shí)代。正是在“全球化”的意義上，中國(guó)“入世”絕不只是一個(gè)地域國(guó)家的政治與經(jīng)濟(jì)事件。WTO作為一個(gè)全球“憲法構(gòu)造物”，已給世界關(guān)系帶來(lái)了全新的游戲模式。中國(guó)應(yīng)當(dāng)在清醒認(rèn)識(shí)全球化趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，調(diào)整乃至重新思考自己的外交戰(zhàn)略。

從政治入世到法律入世

實(shí)際上，中國(guó)最初“復(fù)關(guān)”和“入世”主要就是基于外交戰(zhàn)略的考慮，即在重返聯(lián)合國(guó)后，讓世界進(jìn)一步承認(rèn)中國(guó)的獨(dú)立地位和“躋身世界民族之林”。然而，隨著“入世”談判的深入，尤其隨著中國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)考量占據(jù)了上風(fēng)，“經(jīng)濟(jì)入世”在觀念和行動(dòng)上壓倒了“政治入世”的定位。隨后，中國(guó)逐漸意識(shí)到，WTO是個(gè)具有法律性質(zhì)的多邊國(guó)際經(jīng)貿(mào)組織，其構(gòu)成基礎(chǔ)、運(yùn)作方式和爭(zhēng)端解決機(jī)制，都具有法律性質(zhì)，因而開(kāi)始逐漸適應(yīng)“法律入世”。

1970年代，伴隨中國(guó)重新恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位，中國(guó)政府開(kāi)始考慮是否恢復(fù)GATT合法席位問(wèn)題，但結(jié)論是GATT作為“富國(guó)俱樂(lè)部”，主要成員是西方資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家，作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)不宜加入，這一考慮便擱置下來(lái)?，F(xiàn)在來(lái)看，1970年代恰恰是GATT開(kāi)始吸引越來(lái)越多發(fā)展中國(guó)家加入的時(shí)段，整個(gè)世界體系正在悄然進(jìn)入新時(shí)代，而當(dāng)時(shí)中國(guó)受縛于體制和意識(shí)形態(tài)桎梏，沒(méi)有意識(shí)到這種變化。

到了1980年，“文革”結(jié)束，中國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，急需擴(kuò)大出口以增加外匯，GATT再次引起了中國(guó)的注意。1983年1月，國(guó)務(wù)院做出決定，準(zhǔn)備申請(qǐng)“復(fù)關(guān)”，并于1986年7月10日正式提出申請(qǐng)?！皬?fù)關(guān)”被看作是“實(shí)現(xiàn)中華民族自立于世界民族之林的最后一項(xiàng)重大的外交行動(dòng)”，其主要目標(biāo)是出于外交方面的考慮，而不是改革方面的考慮。當(dāng)時(shí)輿論還沒(méi)有意識(shí)到“改革”實(shí)際與世界體系的整體變化密切相關(guān)。正如美國(guó)前貿(mào)易副代表巴舍夫斯基所說(shuō)，最初中國(guó)“以為加入GATT/WTO只是一個(gè)政治事件，國(guó)內(nèi)不需要做出什么特別重大的安排”，“中國(guó)當(dāng)時(shí)全心指望的是一個(gè)政治性的加入”，以至于他不得不制作一份詳盡具體的問(wèn)題清單并逐條解釋，才使中方代表明白他們究竟要談什么。

從1986到1989年5月，“復(fù)關(guān)”工作進(jìn)展順利。但1989年蘇東劇變阻斷了談判進(jìn)程，蘇東經(jīng)濟(jì)體系的崩解所造成的劇烈震蕩，以及中國(guó)在震蕩中的自我調(diào)整改變了GATT對(duì)中國(guó)的態(tài)度，“復(fù)關(guān)”進(jìn)程變得困難重重。這一形勢(shì)到1992年鄧小平南方講話之后才有了轉(zhuǎn)機(jī)。但截至1995年WTO成立，“復(fù)關(guān)”談判始終未能取得成功。由于這一階段中國(guó)“復(fù)關(guān)”的動(dòng)機(jī)主要是政治性的，而后來(lái)“復(fù)關(guān)”受阻也同樣來(lái)自于政治因素，我們不妨將這一階段稱之為“政治入世”期。

到了1996年，中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到，GATT與WTO有很大不同，“復(fù)關(guān)”談判與“入世”談判的差異也開(kāi)始暴露出來(lái)。如果說(shuō)，“復(fù)關(guān)”談判更偏向政治談判，其關(guān)鍵詞是“復(fù)”——恢復(fù)席位；那么隨著WTO成立，恢復(fù)席位也便失去了政治意義。與復(fù)關(guān)談判不同，入世談判的經(jīng)濟(jì)意義極為突出，因?yàn)椤皬?fù)關(guān)”談判主要是要求中國(guó)在關(guān)稅減讓方面承擔(dān)義務(wù)，影響范圍尚且有限，而入世談判則提出了更為廣泛、復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的要求。這些要求不僅涉及關(guān)稅減讓，而且涉及投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品等廣闊領(lǐng)域，“入世”對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響都是不可估量的。從這個(gè)時(shí)段開(kāi)始，中國(guó)的“入世”觀念開(kāi)始發(fā)生變化，考慮的主題從政治轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)。政府開(kāi)始審慎地權(quán)衡和評(píng)估“入世”可能對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，圍繞這些問(wèn)題，中美之間的談判趨于白熱化。不妨將這階段稱為“經(jīng)濟(jì)入世”期。在這一階段，鄧小平、朱基等發(fā)揮了關(guān)鍵作用。盡管朱基當(dāng)時(shí)并不十分確定，“入世”在經(jīng)濟(jì)上會(huì)利大于弊，但他敏銳意識(shí)到，整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在發(fā)生深刻的改變，中國(guó)的選擇余地是不大的。而到1999年，中國(guó)對(duì)WTO的認(rèn)識(shí)又有了新的突破。在歷次中國(guó)加入WTO工作組會(huì)議上，一些WTO成員反復(fù)提到中國(guó)限制外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)、進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的內(nèi)部審批、配額許可證發(fā)放的公開(kāi)透明、外資法中的外匯平衡、當(dāng)?shù)睾俊⒔?jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策、專利保護(hù)期限、對(duì)布圖設(shè)計(jì)的著作權(quán)保護(hù)等法律問(wèn)題。他們認(rèn)為，這些做法與WTO基本規(guī)則不符。這些意見(jiàn)促使中國(guó)意識(shí)到，“入世”本身不僅具有政治意義和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，還有法律面相。按照《WTO協(xié)定》第16條第4款的要求，WTO成員必須保證其法律、法規(guī)和行政程序與協(xié)定的義務(wù)相一致，這意味著中國(guó)既有的貿(mào)易法律制度要進(jìn)行全面調(diào)整和變革。這促使中國(guó)從1999年底開(kāi)始，著手進(jìn)行歷史上規(guī)模最大的一次法律法規(guī)清理工作。短短兩三年時(shí)間，僅中央各部委就清理了法規(guī)多達(dá)2000多件，廢除了500多件不合WTO規(guī)則的法律法規(guī)，加上地方政府清理的文件，共清理了9萬(wàn)多件。其中最具代表性的就是《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《專利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》等9部法律，全新的法律制度建立起來(lái)。通過(guò)這次法律法規(guī)清理，中國(guó)初步確立了按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)行的法律體系。我們不妨將這一時(shí)期稱為“法律入世”期。

隨著2001年正式成為WTO成員，中國(guó)越來(lái)越感受到作為一個(gè)跨國(guó)法律組織的WTO所具有的威力和影響。它不僅依據(jù)條約義務(wù)要求中國(guó)的國(guó)內(nèi)法做出調(diào)整、廢除和更新，而且WTO規(guī)則中的透明度原則、非歧視原則、國(guó)民待遇原則等也開(kāi)始滲入中國(guó)的法律制度和法律文化，這帶來(lái)一系列引人注目的改變。中國(guó)在1990年代中期推進(jìn)了司法改革，司法組織和律師執(zhí)業(yè)迅速發(fā)展，審判公開(kāi)和對(duì)程序的強(qiáng)調(diào)旨在確保司法公正，而民事案件引進(jìn)對(duì)抗制程序則是司法改革的重大突破。與此同時(shí)，《行政訴訟法》開(kāi)始實(shí)施，法院系統(tǒng)內(nèi)部行政審判庭的建立，則是這個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的重要成就。此外，為了有效處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，滿足“入世”有關(guān)要求，還在法院中設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭。在立法層面，“關(guān)門立法”受到入世“透明度”原則的影響，越來(lái)越多的立法開(kāi)始公開(kāi)，其中征求意見(jiàn)的對(duì)象還包括海外來(lái)華的公司和公民。當(dāng)然，WTO對(duì)中國(guó)施加影響最激烈的方式是成員國(guó)與中國(guó)之間的“訴訟”。通過(guò)WTO，貿(mào)易戰(zhàn)演變?yōu)榉蓱?zhàn)。

作為世界經(jīng)濟(jì)憲法的WTO

“入世”給中國(guó)所帶來(lái)的影響，是使開(kāi)放真正具有了改革的意義。到目前為止，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)際組織，能夠如此深刻地影響一個(gè)國(guó)家的體制。那么，為什么WTO具有如此的功能和威力呢？WTO的獨(dú)特性質(zhì)或許能夠解釋其中的原因。

其一，WTO是一個(gè)憲法性構(gòu)造物。傳統(tǒng)上，認(rèn)為WTO主要是關(guān)涉國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的私法，與憲法沒(méi)有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，這是一個(gè)誤解。WTO本身就是一個(gè)憲法性構(gòu)建。首先，作為一個(gè)大型多邊國(guó)際組織，WTO所創(chuàng)建的協(xié)議區(qū)別于雙邊協(xié)議，對(duì)于該組織的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)和運(yùn)作方式等都做出了基礎(chǔ)性規(guī)定。其次，雙邊條約由于缺乏第三方協(xié)調(diào)機(jī)制，往往會(huì)由于爭(zhēng)議或沖突而崩解。在多邊條約中，一國(guó)會(huì)受到眾多其他國(guó)家的制約，甚至?xí)艿絿?guó)際社會(huì)的輿論壓力，即便個(gè)別國(guó)家退出，也不影響條約的效力和組織的運(yùn)行。在國(guó)際法時(shí)代，更多的是雙邊條約，而進(jìn)入全球化時(shí)代，多邊條約得到迅速發(fā)展，如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》、作為“東盟”基礎(chǔ)的貿(mào)易協(xié)定以及其他區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定等，共同體的建立最初就是締結(jié)一些多邊條約。再次，在雙邊條約下，小國(guó)、弱國(guó)同大國(guó)、強(qiáng)國(guó)的條約背后，起作用的往往是實(shí)力因素，甚至是“狼羊之約”；在多邊條約下，小國(guó)、弱國(guó)雖然處于不利地位，但其境況比在雙邊條約下有較大改善。WTO作為擁有153個(gè)成員的大型多邊條約，申請(qǐng)加入者必須分別與所有已加入成員國(guó)進(jìn)行談判，而不管國(guó)家大小，一國(guó)一票，就此而言，它更像憲法之約。最后，WTO架構(gòu)具有剛性，它廢棄了GATT所承認(rèn)的“祖父條款”，它的“一攬子原則”不允許任何國(guó)家享有特殊的討價(jià)還價(jià)之權(quán)，它的規(guī)則導(dǎo)向取代了原來(lái)政治性談判的伸縮空間，它在解決爭(zhēng)端中的程序化、中立化和客觀化的“司法”機(jī)制，以及裁決的強(qiáng)制性，都體現(xiàn)了WTO的憲法剛性。

按照憲法藍(lán)圖設(shè)計(jì)而成的WTO，其穩(wěn)固性和擴(kuò)展能力是令人印象深刻的。表面看起來(lái)，WTO憲章也不過(guò)是條約，是舊的國(guó)際法體制下的產(chǎn)物，它立基于國(guó)家的“同意”。但實(shí)際上，它是一個(gè)由一系列復(fù)雜的原則、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)構(gòu)成的自組織系統(tǒng)，通過(guò)“憲章”，WTO法的所有部分相互參照，內(nèi)在關(guān)聯(lián)，自成一體，等于創(chuàng)造了一個(gè)獨(dú)立的法律世界。國(guó)家“同意”僅在創(chuàng)始那一刻具有實(shí)際意義，其后的一切都受制于這個(gè)法律世界本身的運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，這個(gè)自組織系統(tǒng)能夠自我再制，將憲章所設(shè)定的原則和基本制度延伸到更廣闊的議題中去，催生新的協(xié)議，從而使這個(gè)獨(dú)立的法律世界不斷開(kāi)疆拓土。最初，GATT協(xié)議僅僅涉及關(guān)稅減讓問(wèn)題，但到了WTO成立之時(shí)，它已使自己變成涉及服務(wù)貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)等諸多領(lǐng)域的龐大系統(tǒng)，這其中的奧妙頗值得玩味。

根據(jù)戴維·肯尼迪對(duì)全球治理的研究，全球治理藍(lán)圖有三種模式，一種是傳統(tǒng)的國(guó)際關(guān)系模式，一種是憲法模式，一種是行政法模式。第一種模式適宜于過(guò)去的國(guó)際體制，具有弱肉強(qiáng)食和不穩(wěn)定的缺點(diǎn)，而憲法模式與行政法模式則都適應(yīng)于全球化的時(shí)代背景，都以法律作為重心和著眼點(diǎn)，通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)全球治理。WTO是這些全新設(shè)計(jì)的一個(gè)成功范例。

其二，WTO是一個(gè)規(guī)則導(dǎo)向的國(guó)際組織。WTO是比較徹底地采取“規(guī)則導(dǎo)向方法”來(lái)加以設(shè)計(jì)的國(guó)際組織。首先，這種國(guó)際組織能夠轉(zhuǎn)移各國(guó)對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)議題的注意力，將這些議題轉(zhuǎn)化為法律議題。它避免了各國(guó)就政治立場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)利益纏斗不休，提供了一種約束機(jī)制，使各國(guó)進(jìn)入法律層面來(lái)談問(wèn)題，圍繞規(guī)則來(lái)談利益，這樣便將各國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力轉(zhuǎn)化成不斷解釋和豐富規(guī)則的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，使WTO區(qū)別于“實(shí)力導(dǎo)向”(Power-Oriented)的國(guó)際組織。在實(shí)力導(dǎo)向的國(guó)際組織范式中，最終自然導(dǎo)致“大國(guó)政治”。在這種國(guó)際范式下，不僅談判復(fù)雜、改革艱難，也極易導(dǎo)致激烈的政治沖突，聯(lián)合國(guó)機(jī)制便是一個(gè)實(shí)例。而規(guī)則導(dǎo)向的國(guó)際組織范式則不同，規(guī)則一方面提供了一道利益隔離網(wǎng)，也提供了一整套具有高度技術(shù)性的談判語(yǔ)言，在圍繞規(guī)則進(jìn)行談判的過(guò)程中，利益相關(guān)方不能僅僅提供理由說(shuō)明一種安排對(duì)自己有利，還需要提供理由說(shuō)明這種安排符合整體的法律框架，而這種整體的法律框架是對(duì)所有相關(guān)方都是有利的。其次，規(guī)則導(dǎo)向方法“將爭(zhēng)端各方的注意力集中到規(guī)則上來(lái)，集中到預(yù)測(cè)由公正的法庭對(duì)規(guī)則的執(zhí)行做出的判決上來(lái)”，注意規(guī)則的確定性、程序的正當(dāng)性和司法判決的有效性，注重運(yùn)用法律語(yǔ)言約束爭(zhēng)端各方互動(dòng)的方式，使利益之爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為法律競(jìng)技。最后，在規(guī)則導(dǎo)向的制度框架之下，一國(guó)可以不遵守規(guī)則，其代價(jià)是遭到其他國(guó)家的報(bào)復(fù)；一國(guó)可以利用規(guī)則漏洞謀取利益，但其代價(jià)是喪失在國(guó)際社會(huì)的信譽(yù)。

其三，WTO是一個(gè)司法治理的國(guó)際組織。如果按照憲法結(jié)構(gòu)來(lái)類比，那么，WTO的談判機(jī)制可謂立法，組織體制可謂行政，爭(zhēng)端解決機(jī)制則可謂司法。與其他國(guó)際組織相比，WTO的談判機(jī)制和組織體制都不算新穎，但爭(zhēng)端解決機(jī)制非常獨(dú)特，且效率極高，被譽(yù)為“皇冠上的明珠”。第一，爭(zhēng)端解決機(jī)制由雙層體制構(gòu)成，基層為專家組，上層為上訴機(jī)構(gòu)，“兩審終審”，簡(jiǎn)潔高效；第二，專家組與上訴機(jī)構(gòu)人員配備非常講究，都是非爭(zhēng)端方現(xiàn)任、前任WTO代表或?qū)W者，以個(gè)人身份任職，確保裁判中立，專業(yè)而有威信；第三，專家組報(bào)告采取“反向共識(shí)”原則通過(guò)，即只要爭(zhēng)議各方不一致表示反對(duì)，則報(bào)告獲得通過(guò)，這使專家組報(bào)告幾乎獲得了自動(dòng)通過(guò)的效果，杜絕爭(zhēng)端方采取拖延戰(zhàn)術(shù)；第四，爭(zhēng)端解決機(jī)制安排靈活，允許爭(zhēng)端方在過(guò)程中“庭外和解”，自行解決糾紛；第五，一旦爭(zhēng)端解決機(jī)制的裁決生效，爭(zhēng)議雙方必須執(zhí)行，否則WTO可以授權(quán)原告方針對(duì)被告方采用跨領(lǐng)域的“交叉報(bào)復(fù)”；第六，爭(zhēng)端解決機(jī)制所裁判的案件，雖不具有“先例”地位，在實(shí)踐中卻往往具有先例效果，因此被廣泛引用，廣為參考，成為解釋W(xué)TO協(xié)議內(nèi)容的重要方式。截至2012年4月，爭(zhēng)端解決機(jī)制已經(jīng)受理案件多達(dá)436個(gè)，在所有具有類似司法安排的國(guó)際組織中獨(dú)一無(wú)二。甚至連國(guó)際法院，在司法的中立性、程序性和客觀化程度上，與WTO相比，都相形見(jiàn)絀。

就源自西方的現(xiàn)代社會(huì)治理歷程而言，其主流經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是與自由放任時(shí)期相對(duì)應(yīng)的立法治理階段（現(xiàn)代之初至19世紀(jì)末，美國(guó)則到1930年代），二是與福利國(guó)家時(shí)期相對(duì)應(yīng)的行政治理階段（19世紀(jì)末至1970年代末），三是與新自由主義時(shí)期相對(duì)應(yīng)的司法治理（juristocracy）階段（1970年代至今）。第三個(gè)階段，恰與經(jīng)濟(jì)全球化和法律全球化時(shí)期相耦合，WTO重視司法治理正反映了這個(gè)階段的基本趨勢(shì)。

由于以上三個(gè)顯著的特性，WTO給中國(guó)的政治和法律改革所帶來(lái)的影響是極其深遠(yuǎn)的。WTO的憲法特質(zhì)，使中國(guó)完全卷入這個(gè)獨(dú)立的法律世界之中，受到它的約束和牽制，也被它深深地改變。WTO的規(guī)則導(dǎo)向特征，或許是大國(guó)戰(zhàn)略更為隱蔽的一種操作方式，但這也給反思中國(guó)傳統(tǒng)的外交哲學(xué)提供了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)未來(lái)的挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略

2001年11月，在多哈舉行的世貿(mào)組織第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，啟動(dòng)了新一輪多邊貿(mào)易談判，又稱“多哈發(fā)展議程”。與烏拉圭回合不同，“多哈回合”進(jìn)展緩慢，步履維艱，直到2011年12月第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議結(jié)束，都未能取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果。在這10年談判中，WTO赫然形成發(fā)達(dá)國(guó)家、新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家三大集團(tuán)。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家將議題聚焦于農(nóng)業(yè)和棉花，要求美國(guó)和歐盟降低對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，而歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家則將議題集中在跨國(guó)投資、競(jìng)爭(zhēng)政策、貿(mào)易便利化和政府采購(gòu)行為這些議題上，被統(tǒng)稱為“新加坡議題”。發(fā)展中國(guó)家希望通過(guò)對(duì)其他問(wèn)題的讓步，換來(lái)歐美國(guó)家降低乃至放棄對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，但發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此反應(yīng)并不積極，且美國(guó)和歐盟之間也分歧重重，難以達(dá)成共識(shí)；發(fā)達(dá)國(guó)家則希望與發(fā)展中國(guó)家在“新加坡議題”上達(dá)成廣泛共識(shí)，但發(fā)展中國(guó)家在“烏拉圭回合”上累積下來(lái)的不滿促使它們?cè)絹?lái)越采取強(qiáng)硬的姿態(tài)。“多哈回合”越來(lái)越變成一場(chǎng)“拉鋸戰(zhàn)”。盡管“多哈回合”難以取得進(jìn)展的原因非常復(fù)雜，但最主要的因素是“新自由主義全球化”的整體趨勢(shì)在變冷。如果不對(duì)新自由主義全球化浪潮的性質(zhì)和趨勢(shì)有徹底的反思，我們就無(wú)法把握WTO與中國(guó)的命運(yùn)和發(fā)展動(dòng)向。在世界體系面臨新一輪歷史變動(dòng)的時(shí)刻，中國(guó)需要提出一套全新的方略來(lái)指導(dǎo)自己在國(guó)際舞臺(tái)上的活動(dòng)。以WTO為例，筆者從以下五個(gè)方面略陳管見(jiàn)，以促成理論界和實(shí)務(wù)界在此問(wèn)題上共同努力。

第一，合縱與連橫。在2001年中國(guó)加入WTO時(shí)，發(fā)展中國(guó)家定位是中國(guó)入世的基本原則。這不僅是出于本國(guó)利益的考量，也是自毛澤東時(shí)代以來(lái)，在三個(gè)世界理論指導(dǎo)下，對(duì)中國(guó)的基本定位。然而，隨著中國(guó)整體國(guó)力的提高，以及在世界經(jīng)濟(jì)體系的排名逐年上升，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的定位越來(lái)越遭到質(zhì)疑。中國(guó)GDP已經(jīng)名列世界第二位，在以國(guó)家為主要行動(dòng)者的國(guó)際組織如WTO中，再堅(jiān)持這樣的發(fā)展中國(guó)家定位，不僅發(fā)達(dá)國(guó)家表示反對(duì)，而且廣大發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始提出質(zhì)疑。從WTO目前的權(quán)力格局來(lái)看，中國(guó)所處的地位非常微妙。一方面，中國(guó)已經(jīng)躋身于“發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂(lè)部”的G7行列，是發(fā)達(dá)國(guó)家之間“連橫”的組成部分；而另一方面，中國(guó)同時(shí)也是發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)G20的成員，是發(fā)展中國(guó)家“合縱”的組成部分。雖然印度、巴西與中國(guó)一樣有著雙重身份，但從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)講，中國(guó)2010年的GDP比巴西和印度GDP之和還要多。因此，這種雙重身份所造成的定位模糊比巴西和印度要更為顯著。一方面，中國(guó)希望自己仍然屬于發(fā)展中國(guó)家行列，但發(fā)展中國(guó)家未必認(rèn)同；另一方面，中國(guó)本身的地位和實(shí)力決定了它需要加入發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)，而發(fā)達(dá)國(guó)家也并不完全認(rèn)為中國(guó)站在自己一邊，這便形成了一種夾在中間，兩邊不靠的孤立狀態(tài)。

到目前為止，中國(guó)基本采取韜光養(yǎng)晦和實(shí)用主義的策略，一邊低調(diào)行事，一邊根據(jù)不同的議題選擇立場(chǎng)，但這兩種手段都只是權(quán)宜舉措，而非長(zhǎng)久之計(jì)。中國(guó)已經(jīng)越來(lái)越難以韜光養(yǎng)晦，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越期待中國(guó)扮演引領(lǐng)者角色，發(fā)揮更大作用。而作為眾人期待的引領(lǐng)者，完全采取實(shí)用主義方略是不可行的。與發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家相比，這11年來(lái)，中國(guó)從貿(mào)易自由化浪潮中獲益極多，借助擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，建立出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，中國(guó)迅速增強(qiáng)了國(guó)力。而發(fā)達(dá)國(guó)家由于新自由主義經(jīng)濟(jì)政策的破產(chǎn)處于震蕩調(diào)整之中，發(fā)展中國(guó)家也由于該政策的惡劣效果而對(duì)貿(mào)易自由化心存芥蒂?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)下的歷史時(shí)刻，中國(guó)比其他國(guó)家更期待維持貿(mào)易自由化，更期待進(jìn)一步降低關(guān)稅，也更需要WTO。為了避免“多哈回合”陷入死局，以至于威脅整個(gè)WTO體制，中國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整自己的戰(zhàn)略定位和談判姿態(tài)，將自己放在合縱和連橫之間，扮演發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家橋梁的角色。這種角色絕非簡(jiǎn)單地站隊(duì)，或者劃分利益集團(tuán)，而是應(yīng)當(dāng)看清WTO作為國(guó)際法律組織的特性，將更多的功夫放在WTO本身的規(guī)則細(xì)化和制度改革等看似“中立”的議題上。比如，謀求破除WTO談判程序中黑箱操作的實(shí)踐，借助WTO規(guī)則打擊美國(guó)的301條款等霸王條款，通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制豐富WTO法的實(shí)踐，創(chuàng)造新的議程等。這些舉措看起來(lái)并不直接關(guān)涉利益，但實(shí)際帶來(lái)的收益很大，而且影響深遠(yuǎn)。通過(guò)著眼于規(guī)則，我們可以擺脫夾在合縱與連橫之間的窘境，找到新的外交姿態(tài)。

第二，分化與整合。當(dāng)我們仔細(xì)研究WTO實(shí)踐中的談判機(jī)制，就不難發(fā)現(xiàn)，WTO的談判過(guò)程是雙邊談判與多邊談判交叉使用的復(fù)雜過(guò)程，正是利用這一復(fù)雜性，1994年，美國(guó)才成功地迫使印度和巴西接受對(duì)它們極為不利的TRIPs——使它們至今受制于極高的知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。從WTO的談判歷史來(lái)觀察，我們也不難看出，不論發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)，還是發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)都處于分化和整合之中。其中，美國(guó)與歐盟的利益并不完全一致，而在發(fā)展中國(guó)家之間，利益分化也非常明顯。因此，將自己簡(jiǎn)單定位在發(fā)展中國(guó)家一邊所造成的后果是難以預(yù)料的，這種自我定位的政治意義不僅正在消失，其負(fù)面效果也在逐步顯露。

第三，模仿與超越。在從GATT到WTO的漫長(zhǎng)歷史中，美國(guó)始終處于引領(lǐng)者地位，直到今天，這一地位也沒(méi)有受到根本性的動(dòng)搖?！案蓴_者”不斷涌現(xiàn)，但“挑戰(zhàn)者”尚未出頭。從目前態(tài)勢(shì)來(lái)看，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)可能成為唯一能夠與美國(guó)在現(xiàn)代世界體系爭(zhēng)鋒的國(guó)家，這便牽涉如何化解對(duì)這一“挑戰(zhàn)者”地位所帶來(lái)的防范、圍堵與打擊。從WTO的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)自1947年至今在GATT/WTO的所有作為都值得深入分析，分析的目的在于模仿?？梢哉f(shuō)，美國(guó)已經(jīng)在現(xiàn)代世界體系的頂端積累了極其豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)包括但不限于，如何形成新的議題，如何操縱議程，以何種方式將自身的利益掩藏在一般性規(guī)則之下推銷出去，以何種方式實(shí)現(xiàn)跨國(guó)公司、政府與NGO的合作等等。在以上提到的這些方面，中國(guó)不僅是后來(lái)者，而且是學(xué)生。因此，只有大量地模仿美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和作為，從中學(xué)習(xí)和實(shí)踐，才有希望在跨國(guó)游戲中最終勝出。WTO是“全球法律化”的一個(gè)集中體現(xiàn)，其優(yōu)勢(shì)在于以規(guī)則導(dǎo)向的方式約束激烈的利益博弈。而另一方面，在“全球法律化”的背后，暗藏著“全球法律美國(guó)化”的陰影。這一趨勢(shì)已經(jīng)引起歐洲的警惕——?dú)W洲法律界正在以歐盟為核心逐步推進(jìn)不同于美國(guó)版全球化的新法律圖景，倡導(dǎo)“全球法律的歐洲化”。值得深思的是，直到目前為止，中國(guó)只有少數(shù)學(xué)者清醒地意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題的探討和反思也未能進(jìn)入具體政策的層面。

第四，轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際談判過(guò)程中，有一些策略是相當(dāng)值得注意的。其中一個(gè)是“轉(zhuǎn)移”策略，這種轉(zhuǎn)移包括兩個(gè)方面：一個(gè)是轉(zhuǎn)移“論壇”，即將特定的議題從不利于自己的論壇轉(zhuǎn)到有利于自己的論壇進(jìn)行談判；一個(gè)是轉(zhuǎn)移“論題”，即將一些不利于自己的議題轉(zhuǎn)移到有利于自己的議題進(jìn)行談判。在戰(zhàn)后世界貿(mào)易的歷史中，我們隨處可見(jiàn)這種轉(zhuǎn)移策略的使用。例如，將大量的貿(mào)易議題從聯(lián)合國(guó)體系轉(zhuǎn)移到獨(dú)立的GATT框架下，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)議題從國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織轉(zhuǎn)移到WTO，這樣便得以回避聯(lián)合國(guó)的議事規(guī)則所造成的阻礙，從而能夠最大限度地貫徹本國(guó)的利益。轉(zhuǎn)移議題的操作則更加豐富，可以包括議題綁定與議題分離，即將一些有利于本國(guó)的議題和其他議題綁定在一起作為一攬子計(jì)劃提出，將不利于本國(guó)的議題從整體議程中剝離出去單獨(dú)談判，等等。在烏拉圭回合的談判中，不利于發(fā)展中國(guó)家的TRIPs和GATS被納入WTO規(guī)則體系中，可謂這一操作的經(jīng)典案例，值得深入研究。另外一個(gè)重要策略是“轉(zhuǎn)化”，即利用各種力量改變某一議題原來(lái)的性質(zhì)，使關(guān)于這一議題的討論沿著有利于自己的方向發(fā)展。例如，關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的討論，既可以定義為發(fā)達(dá)國(guó)家或跨國(guó)公司對(duì)核心技術(shù)的壟斷，也可以定義為促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易和保護(hù)創(chuàng)造者權(quán)益，具體該如何引導(dǎo)話語(yǔ)，使之朝著有利于己方的結(jié)果發(fā)展，卻是一個(gè)策略問(wèn)題。

當(dāng)然，轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化策略可以合并使用，尤其是在區(qū)域一體化的過(guò)程中。隨著多哈回合止步不前，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于采取區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的方式設(shè)定議程，這既達(dá)到了轉(zhuǎn)移論壇的效果，也具有轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化議題的功效。根據(jù)WTO協(xié)議，成員國(guó)組織和參與的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)不得低于WTO標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，在程序安排和爭(zhēng)端解決機(jī)制設(shè)計(jì)等方面做出多樣的安排能夠?yàn)槌蓡T國(guó)提出很大的轉(zhuǎn)圜余地。以北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）和WTO的關(guān)系為例，NAFTA的爭(zhēng)端解決設(shè)計(jì)就不如WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制那樣的法律競(jìng)技化，這便給同屬兩邊的國(guó)家提供了選擇余地和操作空間。從中國(guó)角度來(lái)講，以上這些策略都是值得在實(shí)踐中活學(xué)活用的。

第五，道義與功利。如果說(shuō)，前四點(diǎn)方略都是在策略與技術(shù)的維度談及，那么，接下來(lái)的兩點(diǎn)則具有戰(zhàn)略與道義的層次。如果中國(guó)期待自己在未來(lái)的世界體系中扮演關(guān)鍵角色，全然采取實(shí)用和功利主義的態(tài)度將是不可行的。因?yàn)?，在?guó)際游戲規(guī)則中，盡管“正當(dāng)性”常常被淘空，包括WTO在內(nèi)的國(guó)際組織都有不同程度的“正當(dāng)性赤字”，但可以說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)參與國(guó)眾多的國(guó)際組織是毫無(wú)正當(dāng)性根基的。作為一個(gè)大國(guó)，欲在未來(lái)國(guó)際舞臺(tái)中扮演重要角色，就必須正視這種正當(dāng)性根基。自2001年加入WTO以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變角色，由一個(gè)完全吸引外資的國(guó)家，轉(zhuǎn)變成一個(gè)輸出資本的大國(guó)，而資本輸出的主要對(duì)象則是廣大發(fā)展中國(guó)家。正是因此，中國(guó)也越來(lái)越遭到“新殖民主義”的質(zhì)疑，變成發(fā)展中國(guó)家警惕乃至批判的對(duì)象。這更需要中國(guó)在反思外交哲學(xué)的過(guò)程中充分考慮到“全球正義”的問(wèn)題，從而避免自己淪為毫無(wú)道義堅(jiān)持的逐利者。

第六，改革與開(kāi)放。中國(guó)“入世”，兼具開(kāi)放與改革的雙重意義。一方面，它是“開(kāi)放”，是中國(guó)走向世界，融入世界體系的關(guān)鍵一步；另一方面，它也是“改革”，是中國(guó)調(diào)整體制，謀求更具競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)舉措。改革與開(kāi)放相互關(guān)聯(lián)，密不可分。從目前趨勢(shì)來(lái)看，“入世”為中國(guó)改革所帶來(lái)的助推作用正在減緩——為了適應(yīng)和抵制國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)所做出的一些調(diào)整，正在釋放出與初衷相反的效果，包括做大做強(qiáng)大型國(guó)有企業(yè)而產(chǎn)生的行業(yè)壟斷，破壞民營(yíng)企業(yè)發(fā)展等問(wèn)題。這迫使我們需要進(jìn)一步思考改革與開(kāi)放的關(guān)系。如果中國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持開(kāi)放，就必須像當(dāng)年申請(qǐng)“入世”那樣，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)體制的改革。從這種意義上講，中國(guó)的確需要再次“入世”，而且是以加速推動(dòng)改革的方式再次入世。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）