賀雪峰
［編者按］當前，隨著中國經(jīng)濟的巨大變化，農(nóng)村也正面臨全新的格局：農(nóng)業(yè)稅取消、外出務工人員增多、農(nóng)地承包經(jīng)營情況復雜等等，農(nóng)村似乎又走到一個面臨變革的關口。其間，如何保證在村農(nóng)民和外出務工農(nóng)民各自的利益，如何保證農(nóng)地的經(jīng)營卓有成效？成為關注的焦點。陳柏峰在梳理湖北京山土地流轉的復雜現(xiàn)實的基礎上，指出當前的農(nóng)地政策，實際保護的是占70%的農(nóng)村“中間階層”，而難以保障村莊貧窮階層、外出經(jīng)商失敗階層、舉家務工失敗階層的利益。如果一旦放開土地私有化或變相私有化，只會讓現(xiàn)在的結構固化。賀雪峰則提出了他的解決方案，即將土地的承包經(jīng)營權掌握在村集體手中，不分解到具體的戶或地塊上，把土地分配給依舊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，外出務工人員則可以獲取租金。這樣既保證了外出務工人員重返村莊時的利益，也給在村農(nóng)民進行田連阡陌式大規(guī)模經(jīng)營提供了可能。
規(guī)模經(jīng)營耕地的困境
中國現(xiàn)代化的一個明顯表現(xiàn)就是城市化，農(nóng)村人口不斷進城，不斷變成城市居民，農(nóng)村社會空心化。最近20年，大量人口離開農(nóng)村進入城市，其中部分人口已經(jīng)永久地融入城市。大多數(shù)進城農(nóng)民則主要是在城市務工經(jīng)商，他們的父母甚至子女仍然留守農(nóng)村，待他們自己年齡大時，在城市找工作困難了還可能要回到農(nóng)村。
按中國農(nóng)地制度，農(nóng)村土地所有權屬于村社集體，農(nóng)民具有承包經(jīng)營權。為了保障農(nóng)民的土地權利，分田到戶之初，中央政策規(guī)定，承包經(jīng)營權15年不變，1990年代第二輪土地延包規(guī)定承包關系30年不變，2008年召開的十七屆三中全會進一步提出“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，這樣一來，穩(wěn)定的土地承包關系與農(nóng)村社會迅速的人口變動發(fā)生嚴重錯位，大量外出進城農(nóng)民仍然有土地承包經(jīng)營權，而在村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，卻可能沒有足夠的土地可耕。
中國是典型的“人均一畝三分、戶均不過十畝”且地塊分散的小農(nóng)生產(chǎn)（連“小農(nóng)經(jīng)營”都談不上），按目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，一對夫妻種30畝田不困難。30畝田種兩季，不計勞動投入，一年可以有3萬元左右純收入，相對外出務工收入，這個收入不低，且可以保持完整的家庭生活，這個意義上，只要有一定規(guī)模，農(nóng)耕對農(nóng)民有吸引力。
現(xiàn)在的問題是，第一，在村務農(nóng)農(nóng)戶很難達到30畝的適度經(jīng)營規(guī)模；第二，按穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系的政策，30畝規(guī)模的耕地要分散在數(shù)十處，每一處的經(jīng)營都要受到超出農(nóng)戶個體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)共同事務的制約，種起田來頗艱難。
從村莊外出進城的農(nóng)民，一部分人已經(jīng)成為城市居民，他們的經(jīng)濟關系已經(jīng)徹底從農(nóng)村退出而轉移進入城市，且其社會關系也逐步退出村莊。他們一般不愿意將自己的承包地無償退還村社集體，也不會永久轉讓，而多是轉包給鄰里親友，每年象征性地收取租金。其二， 大部分進城農(nóng)民只是進城務工，他們的父母仍在農(nóng)村，他們將來還可能回到鄉(xiāng)村，這部分進城農(nóng)民工，當然不會貿(mào)然將承包土地永久流轉出去。他們留在農(nóng)村，若父母仍然有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，他們的土地就由父母耕種，若父母年齡太大，無力進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就將土地轉包給鄰里親友，也是象征性地收取租金。
越來越多外出進城，不僅經(jīng)濟利益關系退出村莊，而且社會關系也逐步脫離村莊的原有村民，卻仍然具有穩(wěn)定的土地承包關系，并因此具有土地經(jīng)營權，他們并不關心土地收益（那點土地租金對他們來說不重要），更不關心土地經(jīng)營耕作狀況，他們關心的是自己的土地權利仍然“有”在那里。
在沒有外來資本和種田大戶進入村莊進行規(guī)模經(jīng)營和開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情況下，外出農(nóng)戶的土地仍然留在村莊，在村種田的農(nóng)戶以很低的往往只是象征性的租金流入土地，從而擴大經(jīng)營規(guī)模。外出的農(nóng)戶越多，在村耕種的農(nóng)戶越有可能擴大經(jīng)營規(guī)模。一戶若有50畝的經(jīng)營規(guī)模，一定可以有更高水平的機械化（有能力置辦農(nóng)機具），也一定可以有高出一般外出務工的收入水平。但前提是，這50畝耕地要能連片，及具備進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎條件，其中最重要的是灌溉，其次是機耕道建設和植保。
在當前穩(wěn)定土地承包關系而村民大規(guī)模流出村莊的情況下，在村農(nóng)戶可以流入耕地達到一定的經(jīng)營規(guī)模，但這些農(nóng)戶無法讓耕地連片，也無法在多元、復雜的地權關系下面進行農(nóng)業(yè)基礎建設。這些耕者即使不流入其他人的土地而只種自己的土地，他們也會發(fā)現(xiàn)，自己根本不可能獨立解決小而分散土地上共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事務。要達到最低限度的有效益的灌溉規(guī)模，至少要有數(shù)十個農(nóng)戶的一致行動（數(shù)十個數(shù)戶的耕地面積相加也不過數(shù)百畝，這與美國農(nóng)場平均400公頃，在規(guī)模上還差一個數(shù)量級）。數(shù)十農(nóng)戶行動，只要有一戶反對，在目前一再強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權和現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定不變的政策語境下，這個集體一致行動就不可能。麻煩還不止這些，因為外出村民很多，且其中一些人已成功融入城市，經(jīng)濟關系和社會關系都已脫離村莊，集體決策時根本找不到開會的人。
正是因為小而分散的土地經(jīng)營狀況，而使耕種土地的農(nóng)戶不得不通過流更多的汗和淚與血來艱難地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。流汗是說，因為無法修機耕道，農(nóng)民就不得不靠肩挑人扛；流血是說，在抗旱季節(jié)，為爭水而打架是普遍現(xiàn)象，打架就會傷人，傷人就要流血；流淚是說，農(nóng)民在種田時的艱難及其萬千委屈可以對誰說？只能流淚了。農(nóng)民因此只能打慪氣井（以灌溉），種慪氣田，只要有條件時，就下定決心離開村莊，永久不種田，離開家鄉(xiāng)后尿也不朝家鄉(xiāng)方向撒。
農(nóng)民無法種田，不愿種田，因此社會擔憂誰來種田，誰來養(yǎng)活中國。因此，學者建議國家出臺政策支持資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)尤其是要種糧食，因此，各級地方政府都有極高的推動農(nóng)村土地規(guī)范流轉形成資本規(guī)模經(jīng)營的積極性，地方政府甚至拿出大筆財政資金來鼓勵、引導和支持資本下鄉(xiāng)種田。
資本下鄉(xiāng)種田是要賺錢的，也就是說，是要分享農(nóng)業(yè)蛋糕的。當前中國9億農(nóng)民，無論是進城務工還是在鄉(xiāng)務農(nóng)，農(nóng)民的收入都是比較少的，農(nóng)民還是一個龐大的弱勢群體。這個龐大的弱勢群體，現(xiàn)在又要面對一個由政府財政支持起來與自己爭利的資本集團。這哪里還有什么公理可言吶。
出路只能是調(diào)整農(nóng)地政策
制定政策，必須切合形勢變化，必須從大多數(shù)人的利益出發(fā)，必須從國家戰(zhàn)略需要出發(fā)。形勢變化了，政策也應該變。
當前中國的形勢，與土地承包關系密切相連的大致有三個，一是耕者應有其田，耕者應方便種田，我們一定要站在耕者立場講話；二是大多數(shù)進城農(nóng)民工最終可能無法獲得體面融入城市的機會，而不得不返鄉(xiāng)。進城農(nóng)民成功融入城市，這是最好了，不能成功融入，只要還可以返回家鄉(xiāng)，可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就能忍受城市務工的艱難，就不會對自己人生失去信心，就可以繼續(xù)做共和國的良民；三是中國必須保證糧食安全，核心是糧食生產(chǎn)能力（潛力）。
當前一再強化分散小農(nóng)承包經(jīng)營權，甚至一再強調(diào)“現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”，即當前農(nóng)村小而分散的具體地塊的承包關系也不能改變，農(nóng)村連為方便生產(chǎn)而進行連片耕作的調(diào)整土地進行不了，這樣的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權”，在以上三個方面的目標，就一個都無法達成。這樣的農(nóng)地政策已不適應當前形勢，應當改變。
改變農(nóng)地政策的基本原則是耕者有其田，即誰在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，誰就有土地承包經(jīng)營權，村社集體的土地集中到耕者手中，且按耕種方便來形成耕作連片和適度經(jīng)營規(guī)模。同時，保持村社成員耕種土地的權利。
具體地說，在目前村社集體范圍內(nèi)（行政村或村民組），所有村社成員都有耕種集體土地的承包經(jīng)營權，但這種權利并不必然要具體落實到人或戶，而是依耕作方便與是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而將具體耕地落實在耕者手中。具有承包經(jīng)營權卻不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，比如進城務工的農(nóng)戶，他們?nèi)匀痪哂型恋爻邪?jīng)營權，但因為不具體耕種土地，就不分配具體的土地，當他們進城失敗返回家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村社集體再按份額分配具體土地。
換句話說，新的農(nóng)地政策可以分為兩個層面，第一個層面是村社集體成員權，即所有村社成員都有平均分享土地收益的承包經(jīng)營權。但這個經(jīng)營權并不落地，即不分解到具體的地塊上。第二個層面是耕者有其田，即只有仍在村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村社成員才具體承包耕種村社集體所有的耕地。進城農(nóng)民若回到村莊，并愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就可以從村莊集體所有的土地中具體承包耕地。
如何做到以上兩點？其實很容易，比如可以規(guī)定，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權，但具體的土地承包關系可以變動。且強調(diào)土地經(jīng)營權按份共有，即每個村社成員都享有承包經(jīng)營權，每五年按人口重新調(diào)整分配一次土地，從而形成具體的土地承包關系。由在村從事耕作農(nóng)戶以方便農(nóng)作原則具體承包耕種村集體耕地。不親自從事農(nóng)業(yè)耕作農(nóng)戶不具體承包土地，但可以獲取租金。從城市返回農(nóng)村的農(nóng)戶有權參與村社集體重新調(diào)整土地時的具體分地。如此辦法，當可以同時解決以上三大問題。辦法總比問題多。當前農(nóng)村形勢乃至整個中國經(jīng)濟形勢都發(fā)生了巨大變化，適應這種變化的一個重要方面是進行政策調(diào)整。當前農(nóng)地政策已到非調(diào)不可的程度了。
（作者單位：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
