陳柏峰

［文章導(dǎo)讀］2001年稅費(fèi)改革之后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。反哺時(shí)代的來(lái)臨，改變了農(nóng)村基層組織的運(yùn)作邏輯。陳柏峰詳細(xì)分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的新問(wèn)題，指出鄉(xiāng)村基層政權(quán)正呈現(xiàn)內(nèi)卷化的趨勢(shì)。在這種時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村治理亟需新思路、新辦法。

費(fèi)孝通先生寫作《鄉(xiāng)土中國(guó)》時(shí)，不僅農(nóng)村，甚至整個(gè)中國(guó)都可以算是鄉(xiāng)土熟人社會(huì)?，F(xiàn)在，雖然中國(guó)大多數(shù)地區(qū)仍是農(nóng)村，農(nóng)民還占全國(guó)人口的大多數(shù)，但昔日農(nóng)村已發(fā)生很大變化，許多地方已不再是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。村莊不斷被納入到市場(chǎng)之中，許多農(nóng)民不再是“捆在土地上”，城市中的許多現(xiàn)代性因素也都逐漸進(jìn)入農(nóng)村。農(nóng)民的生活邏輯因此發(fā)生改變，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、生活方式以及價(jià)值觀念都呈現(xiàn)日益多元的趨向。

在傳統(tǒng)社會(huì)，皇權(quán)不下縣。近現(xiàn)代革命以來(lái)，國(guó)家權(quán)力不斷介入到農(nóng)村中，特別是共產(chǎn)黨革命和建設(shè)時(shí)期，建立了一整套連結(jié)和組織農(nóng)村的機(jī)制。1949年初，為完成國(guó)家工業(yè)化建設(shè)的積累，國(guó)家逐漸在農(nóng)村建立人民公社制度，從農(nóng)村汲取大量資源。人民公社解體后，由于還有許多農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的治理基本上采取的還是索取型的方式，從1990年代到2000年左右，在農(nóng)村引發(fā)了許多非常突出的問(wèn)題，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)干群關(guān)系非常緊張，“三農(nóng)” 問(wèn)題也在這個(gè)時(shí)期引起全社會(huì)的關(guān)注。由于從農(nóng)村汲取資源支援城市和工業(yè)建設(shè)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，從2001年開始，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革開始進(jìn)行，到2006年國(guó)家做出取消農(nóng)業(yè)稅的重大決定，從此中國(guó)農(nóng)民告別幾千年的“皇糧國(guó)稅”。與此同時(shí)，國(guó)家還開展了新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理方式也由此發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從以前的資源提取轉(zhuǎn)向資源輸入，如糧食直補(bǔ)、低保、義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)、新農(nóng)合等。鄉(xiāng)村治理的這一巨大轉(zhuǎn)型帶來(lái)了一系列鄉(xiāng)村治理的制度變遷以及國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革由此提上日程，基層政權(quán)呈現(xiàn)“懸浮”狀態(tài)，農(nóng)村基層組織的運(yùn)作邏輯也發(fā)生了深刻變化，國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)系日漸疏遠(yuǎn)。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)題

1.農(nóng)村公共服務(wù)缺位

第一，村莊內(nèi)部搭便車現(xiàn)象嚴(yán)重。在很多農(nóng)村，在公共品供給問(wèn)題上，雖然村民代表會(huì)議討論通過(guò)某項(xiàng)方案，但依然可能有村民不出錢，只要有一個(gè)人不出錢，就可能會(huì)有更多的人不出錢，最后，不少公共品供給計(jì)劃都因?yàn)槌霈F(xiàn)搭便車者，用于公共品建設(shè)的錢收不上來(lái)，公共品建設(shè)計(jì)劃從而落空。此外，在公共品的使用和維護(hù)上也存在嚴(yán)重的搭便車問(wèn)題。有些地方村莊向泵站買水分區(qū)灌溉，但有些農(nóng)戶不愿出錢，等著別人抽水的時(shí)候搭便車，有的因?yàn)橐那罆?huì)通過(guò)自家農(nóng)田，他就會(huì)設(shè)法從渠道里漏出一點(diǎn)水流到自己田地里。久而久之，就可能有更多的人不愿出錢抽水。

第二，過(guò)度市場(chǎng)化問(wèn)題突出。現(xiàn)在許多地方撤銷了原先提供農(nóng)村公共服務(wù)的“七站八所”，采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來(lái)提供公共服務(wù)。但由于農(nóng)村許多公共服務(wù)工作所具有的異于城市公共服務(wù)的特點(diǎn)，按這種思路，一方面，可能很難有足夠的能較好提供農(nóng)村公共服務(wù)的服務(wù)供給者；另一方面，農(nóng)民對(duì)于這些公共服務(wù)的購(gòu)買成本也很高。這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給進(jìn)一步衰退。湖北省從2006年開始在全省推廣以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以“咸安經(jīng)驗(yàn)”為底本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改革，這種改革的基本思路就是：只要農(nóng)民需要，市場(chǎng)就會(huì)供給；市場(chǎng)若不供給，政府可以花錢為農(nóng)民買他們需要的服務(wù)。但根據(jù)我們?cè)诤鞭r(nóng)村的調(diào)查，幾乎沒(méi)有人認(rèn)為這項(xiàng)改革是成功的，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村干部都認(rèn)為這項(xiàng)改革的指導(dǎo)思想錯(cuò)誤，效果糟糕，用湖北京山縣水利系統(tǒng)的一個(gè)工作人員的話來(lái)講，那就是“人心改亂，優(yōu)秀人才改走，資產(chǎn)改光”。

第三，國(guó)家資源輸入方式不對(duì)路，條塊問(wèn)題突出?，F(xiàn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源輸入主要采取兩種方式，要么將資金直接發(fā)到農(nóng)戶家；要么在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中普遍實(shí)行項(xiàng)目化管理，都交由各職能部門辦理。在這個(gè)過(guò)程中，只是各職能部門在發(fā)揮“條條”的作用，而很少有村社集體起“塊塊”的作用，基層組織不掌握什么可以支配的資源，沒(méi)有辦法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效組織以使用和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，這也導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)公共品的需求偏好無(wú)法與國(guó)家投資方向較好銜接。

此外，目前農(nóng)村的非物質(zhì)性公共品的供給、管理和服務(wù)的問(wèn)題也非常突出。目前存在以下主要問(wèn)題：

一是缺乏非物質(zhì)性公共品的供給。現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，農(nóng)村的非物質(zhì)性公共品需求快速增長(zhǎng)，需求結(jié)構(gòu)也隨之變化。但許多地方政府往往只著眼于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)非物質(zhì)性公共品供給有所忽視。

二是非物質(zhì)性公共品的供需嚴(yán)重脫節(jié)。農(nóng)民最清楚自己對(duì)非物質(zhì)性公共品的當(dāng)前需求甚至長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。但自上而下的“文化下鄉(xiāng)”、“送法下鄉(xiāng)”等非物質(zhì)性公共品供給基本上將作為消費(fèi)主體的農(nóng)民排除在決策之外，這在一定程度上影響了非物質(zhì)性公共品的合理供給，造成真正符合農(nóng)村需求的非物質(zhì)性公共品的大量缺失。

2.農(nóng)村文化建設(shè)真空化

目前，各地對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)沒(méi)有予以足夠重視，造成農(nóng)村文化建設(shè)真空化的狀態(tài)。文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重非常低，近年來(lái)不斷回落。

如表1所示，2006年到2009年，農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)年均增幅高于城市文化事業(yè)費(fèi)，但占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的比重遠(yuǎn)低于城市的文化事業(yè)費(fèi)。

2010年，全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)323.06億元，其中農(nóng)村投入116.41億元，僅占36.0%。以2009年為例，各級(jí)劇團(tuán)農(nóng)村演出場(chǎng)次74.1萬(wàn)場(chǎng)，平均每村每年看不到半場(chǎng)戲。

文化建設(shè)真空化使當(dāng)前農(nóng)村不少問(wèn)題在加劇：

第一，農(nóng)民閑暇生活空虛。以前農(nóng)民閑暇與勞動(dòng)和交往密切聯(lián)系，現(xiàn)在的閑暇則從勞動(dòng)中分離出，成為個(gè)人性閑暇，缺乏公共性和社會(huì)性作用。過(guò)去，農(nóng)民閑暇之際會(huì)互相串門以打發(fā)時(shí)間，豐富精神文化生活。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響、現(xiàn)代傳媒進(jìn)入、社會(huì)流動(dòng)加快以及村莊經(jīng)濟(jì)分層等社會(huì)分層擴(kuò)大，村民間心理距離日漸擴(kuò)大，習(xí)慣、愛(ài)好逐漸多元化，串門越來(lái)越少。在電視普及以前，許多地方村莊還有戲曲表演和放電影等公共文化生活。從1990年代起，隨著電視的普及，村莊公共文化活動(dòng)越來(lái)越少，許多農(nóng)民閑暇時(shí)光越來(lái)越難打發(fā)，從公共文化活動(dòng)交往中所感受到的村莊生活的樂(lè)趣也越來(lái)越少，在消費(fèi)主義刺激下，農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活和意義世界的緊張加劇。

第二，老年人自殺數(shù)量不斷攀升。近年來(lái)，老年農(nóng)民的高自殺率以及自殺率的高速增長(zhǎng)令人震驚。以湖北京山農(nóng)村為例，1980年到2008年，京山農(nóng)村老年人自殺率和自殺比重高速增長(zhǎng)，從2000年左右開始，增長(zhǎng)速度尤為迅速。老年人自殺問(wèn)題日益突出，在全國(guó)很多地方的農(nóng)村都有不同程度體現(xiàn)。我們?cè)谌珖?guó)各地25個(gè)村莊獲取410起自殺個(gè)案并進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。（如圖1所示）

3.干群關(guān)系疏遠(yuǎn)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾關(guān)系疏遠(yuǎn)。以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村，與群眾打成一片，克服官僚主義，及時(shí)了解村莊情況，在國(guó)家與農(nóng)民之間建立有效的溝通紐帶，有助于國(guó)家對(duì)村莊的有效治理。從1990年代初期起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作方式經(jīng)歷從“駐村”到“坐班”的變化。取消農(nóng)業(yè)稅后，雖也有包村干部，但不怎么進(jìn)村，進(jìn)了村也不怎么與農(nóng)民打交道，很少深入了解情況。目前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的事情都有細(xì)碎性、臨時(shí)性、突發(fā)性、階段性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，這都需鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾打成一片，真正深入了解民情才能較好解決，否則，有些問(wèn)題越積越深。

第二，村莊干部與群眾關(guān)系疏遠(yuǎn)。有兩個(gè)現(xiàn)象值得注意。

一是干部離村化。干部離村化是指村干部不在村，逐漸使得村基層組織只成為一塊空牌子的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的原因很多。以湖南省臨武縣為例，該縣村干部離村的有98人，因合村并組而離村的占12%；因家庭生計(jì)而離村的占24.5%；因城鎮(zhèn)化逐漸往城鎮(zhèn)而離村的占45%。村干部離村化給基層治理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。村干部離村，使本來(lái)就缺乏與農(nóng)民打交道途徑的國(guó)家面對(duì)村莊治理時(shí)更顯得捉襟見肘，難以及時(shí)準(zhǔn)確把握基層事態(tài)，使農(nóng)村基層自治組織形同虛設(shè)以至瓦解，可能在一定時(shí)期使某些地方村莊失序，進(jìn)而引發(fā)更大的社會(huì)危機(jī)。

二是村委資本化。這種現(xiàn)象在一些較富裕的村莊比較普遍。以我們?cè)诮麝惔宓囊粋€(gè)調(diào)研案例為例。徐某是村礦石廠廠主，他和礦石廠其他股東想在2010年時(shí)獲得村礦石廠下一輪十年承包權(quán)，為獲取民意支持，打算從提供村莊公共品開始。他們?yōu)榇謇镒隽藘杉?。一是籌資重修村廟五皇閣，二是籌資修建通往鎮(zhèn)上的路。這兩件事為徐某獲得廣泛的民意支持，再加上其經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，由于業(yè)務(wù)上的關(guān)系，他經(jīng)常與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)接觸，這為他贏得了良好的政治條件。他于2008年參選村委會(huì)主任并贏得選舉。選舉過(guò)程中，他還邀請(qǐng)各組長(zhǎng)、村民代表及各家族里有威望的人到縣城“吃飯旅游”，所有這些費(fèi)用均由股東分?jǐn)?。他?dān)任村主任后，又開始籌劃村級(jí)公路路面硬化事宜，他與股東合伙獲得帶資修路的中標(biāo)權(quán)。這是資本投資權(quán)力的第一輪回報(bào)。這一問(wèn)題如果沒(méi)有得到較好解決，很可能演變?yōu)檠睾０l(fā)達(dá)地區(qū)廣泛出現(xiàn)的“富人治村”局面，進(jìn)一步提高村莊事務(wù)參與的門檻，偏離基層自治組織的服務(wù)對(duì)象，破壞基層自治組織的性質(zhì)。

4.農(nóng)村社會(huì)灰色化

第一，鄉(xiāng)村“混混”日益支配村莊秩序，成為村莊中的“超級(jí)權(quán)勢(shì)”，改變了村莊秩序生態(tài)。暴力和經(jīng)濟(jì)利益相輔相成、互相促進(jìn)，成就了混混對(duì)村莊秩序的支配。在日常摩擦和糾紛中，村民頻繁求諸混混，村莊生活逐漸去道德化。在鄉(xiāng)村混混的“超級(jí)權(quán)勢(shì)”前，處于原子化狀態(tài)的村民只能忍受屈辱，村干部和村集體也顯得軟弱無(wú)力。

第二，混混成為“最有面子的人”，成為村莊人際關(guān)系的重要結(jié)構(gòu)性因素。有村民說(shuō)：“在80年代，要是誰(shuí)家里出了個(gè)流氓混混，全家都抬不起頭，親戚朋友見了人也不好意思；今天不一樣了，不說(shuō)在外面混一混，就是蹲監(jiān)獄都成了一種榮耀和資本?！辈簧俚胤竭€盛傳這樣的民謠：“讀書苦，讀書累，讀書不如去做黑社會(huì)，有吃有喝有票子，還有女人陪我睡。”糾紛的解決常取決于雙方所找混混的力量對(duì)比，鄉(xiāng)土邏輯發(fā)生變異，出現(xiàn)村莊熟人關(guān)系陌生化的現(xiàn)象。

第三，混混成為“有才無(wú)德”的村干部，“好混混”逐漸成為體制內(nèi)的村莊精英。雖然這些混混常會(huì)干一些不正當(dāng)?shù)氖虑橹\求個(gè)人利益，但由于他們“有才”、會(huì)辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)他們也睜一只眼閉一只眼。稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常借助混混完成收稅任務(wù)。稅改后，鄉(xiāng)村基層組織能力遭到削弱，村民對(duì)村莊基本公共品的需求難以得到滿足，但國(guó)家大量資源流入農(nóng)村，這些資源常需村干部到上級(jí)爭(zhēng)取。那些關(guān)系廣、能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村混混就利用這些機(jī)會(huì)，在為村莊爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源的同時(shí)，自己從中謀取大量利益，這就更便于混混提高村莊政務(wù)參與門檻，控制村莊政治舞臺(tái)。

鄉(xiāng)村灰色化帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的結(jié)果。目前，農(nóng)民并沒(méi)有隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源輸入的增加而加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)的認(rèn)同，相反，下鄉(xiāng)資源中相當(dāng)大的部分被混混控制，農(nóng)民的不公平感油然而生，進(jìn)一步抱怨基層政府，對(duì)基層政府認(rèn)同度不斷下降，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，使國(guó)家鄉(xiāng)村治理目標(biāo)難以達(dá)成。取消農(nóng)業(yè)稅之后，收稅任務(wù)雖不存在，但治理釘子戶、水利設(shè)施的管理和經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地的非農(nóng)使用等治理需求依然存在，而在這個(gè)過(guò)程中，混混講求的是好勇斗狠。在我們所調(diào)研的湖北荊門等地區(qū)，80%以上的村集體水庫(kù)，都被混混（或與混混有近親關(guān)系的農(nóng)民）承包進(jìn)行漁業(yè)養(yǎng)殖，一般農(nóng)民承包會(huì)遭到混混騷擾。

5.上訪問(wèn)題突出

1990年代以后，上訪數(shù)量居高不下。近年來(lái)上訪事件日益增多，從2005年起形成新一輪上訪高潮。稅改后農(nóng)民上訪急劇增加的趨勢(shì)在農(nóng)業(yè)型縣鄉(xiāng)有一定普遍性。以湖北省荊門市橋鎮(zhèn)信訪數(shù)據(jù)為例（如表2所示）。[1]

目前，諸多上訪問(wèn)題中以兩點(diǎn)最為主要：

一是基層政權(quán)弱化導(dǎo)致的治理型上訪增多。在河南省和平鄉(xiāng)，1978年至2008年，農(nóng)民上訪數(shù)量逐年上升，而稅改后的2005年至2008年的3年上訪數(shù)量就占30年上訪總量的60%（如表3所示）。[2]

從表3來(lái)看，1990年代至21世紀(jì)初，以農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村組財(cái)務(wù)等治理型上訪為主。2004年后，以土地調(diào)整、村民糾紛等治理問(wèn)題所引發(fā)的上訪為主。這表明，目前居于主要位置的上訪問(wèn)題多是由于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題引發(fā)。這主要因?yàn)閺?990年代開始，鄉(xiāng)村組織權(quán)力逐漸弱化，特別是稅改后，基層治理權(quán)力遭到嚴(yán)重削弱，常規(guī)治理職能無(wú)法有效實(shí)施，土地糾紛、村莊內(nèi)部其他糾紛、農(nóng)田灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施供給維護(hù)等實(shí)際問(wèn)題得不到有效解決，農(nóng)民就常通過(guò)上訪來(lái)解決問(wèn)題，上訪成為鄉(xiāng)村治理中的難點(diǎn)。

二是無(wú)理上訪、謀利型上訪問(wèn)題突出。無(wú)理上訪是當(dāng)事人訴求明顯不合法、不合理的上訪。具體來(lái)說(shuō)至少包括三種，謀利型上訪、精神病人上訪以及偏執(zhí)型上訪。其中，又以謀利型上訪引發(fā)的問(wèn)題最為突出。這種類型的上訪當(dāng)事人借上訪謀取利益，其要求很難說(shuō)合法、合理，但他們能抓住基層政府的軟肋，知道“會(huì)哭的孩子有奶吃”，借此謀利。稅改后，國(guó)家將大量資源輸入農(nóng)村，由此企圖從中撈取好處的謀利型上訪日益突出，甚至出現(xiàn)一些上訪專業(yè)戶。

以湖北橋鎮(zhèn)楊云發(fā)為例。楊云發(fā)因?yàn)樯显L而揚(yáng)名當(dāng)?shù)?。楊無(wú)業(yè)，靠上訪謀生。家里6口人，包括父母親、自己夫妻倆、兒子和兒媳。2000年6月，楊患上慢性腎功能衰竭病。當(dāng)時(shí)，除他自己治病外，還有兩個(gè)孩子上學(xué)，開支確實(shí)比較大，以前經(jīng)商積攢的十幾萬(wàn)元存款幾年內(nèi)所剩無(wú)幾。從2006年到現(xiàn)在，他幾乎每?jī)蓚€(gè)月就要去各級(jí)政府上訪。到2009年4月，楊已通過(guò)多次上訪為家人獲得5個(gè)低保指標(biāo)，包括2個(gè)城鎮(zhèn)低保（父母和自己)和3個(gè)農(nóng)村低保（兒子和兒媳）。2009年4月，楊曾與政府簽訂協(xié)議，答應(yīng)“永遠(yuǎn)不再上訪”。但2009年6月，全國(guó)道德模范評(píng)比活動(dòng)正在開展，楊找到橋鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要求鎮(zhèn)里幫他評(píng)選道德模范。在訪談中，楊就跟我們說(shuō)：“（評(píng)道德模范）目的是要搞點(diǎn)錢用，沒(méi)有其他意思?！彼踔撂寡裕骸爸灰X，不要面子?！薄拔乙矝](méi)得事，反正不是去市里區(qū)里，就是到民政局。”像楊云發(fā)這樣的上訪專業(yè)戶在橋鎮(zhèn)還有10例，2008年占上訪總?cè)藬?shù)(125人)的9%，占橋鎮(zhèn)上訪總?cè)舜蔚?9.5%。 [3]這種現(xiàn)象不僅在湖北橋鎮(zhèn)存在，在其他地方也較普遍，以至有形成“上訪產(chǎn)業(yè)”的趨勢(shì)。在實(shí)踐中，對(duì)于上訪可能性比較大的人，基層政府千方百計(jì)要阻止其繼續(xù)上訪，特別是赴京上訪。如果各種辦法不能奏效，就只能給好處，特別在敏感期，只能陪上訪人喝茶、吃飯、打麻將，甚至陪旅游。從人數(shù)來(lái)看，這樣的上訪戶并不多，但卻耗費(fèi)了基層政權(quán)大量人力物力。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的原因分析

1.取消農(nóng)業(yè)稅的影響

減免農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家直接補(bǔ)貼到戶，減少了各級(jí)政府的財(cái)政收入，增加了各級(jí)政府的支出，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以及村組可供支配的財(cái)政收入。比如河南和平鄉(xiāng)劉店村有人口3000多人，稅改后有村干部5人，取消村民小組長(zhǎng)，村干部主職干部的工資為240元/月，副職為180元/月，該村每年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只有1200萬(wàn)元，除去干部工資和報(bào)紙雜志費(fèi)，所剩無(wú)幾，干部工作積極性低，用村支書的話來(lái)說(shuō)就是，“村干部只是維持這個(gè)攤子”，更談不上主動(dòng)進(jìn)行村莊治理活動(dòng)。

農(nóng)村基層政府可支配的財(cái)政收入大幅減少，嚴(yán)重不足，這使原先能夠供給的包括農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)服務(wù)等農(nóng)村公共服務(wù)難以繼續(xù)有效提供。稅改前，農(nóng)村主要由鄉(xiāng)村兩級(jí)通過(guò)提取共同生產(chǎn)費(fèi)解決以農(nóng)田灌溉為代表的部分農(nóng)村公共品供給問(wèn)題。稅改后，取消了共同生產(chǎn)費(fèi)，希望由農(nóng)戶自行解決農(nóng)田灌溉等問(wèn)題，其結(jié)果卻是農(nóng)田灌溉等公共品供給嚴(yán)重不足。稅改前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站每月還向農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)技簡(jiǎn)報(bào)或病蟲害防治簡(jiǎn)報(bào)，但稅改后，由于財(cái)政不足，這些基本簡(jiǎn)報(bào)無(wú)法印發(fā)。雖然農(nóng)民的直接負(fù)擔(dān)隨稅改減輕，但卻因此失去許多基本農(nóng)村公共服務(wù)，加劇了許多問(wèn)題。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的影響

隨著農(nóng)業(yè)稅改的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革也提上日程，各地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組，許多地方還取消村民組長(zhǎng)，以此減少鄉(xiāng)村干部，并減少基層政權(quán)的財(cái)政支出。制度設(shè)計(jì)者希望通過(guò)制度改革使鄉(xiāng)村基層組織和干部做不了“壞事”，片面強(qiáng)調(diào)“國(guó)權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，基層政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，但這樣帶來(lái)的結(jié)果卻是鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)相對(duì)“懸浮”的狀態(tài)，控制能力和建設(shè)能力不斷弱化，基層治理無(wú)法有效進(jìn)行。

稅改和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革帶來(lái)治理權(quán)力弱化、經(jīng)費(fèi)緊張等問(wèn)題，加上一些村干部外出打工等干部“離村化”現(xiàn)象，鄉(xiāng)村服務(wù)職能幾乎形同虛設(shè)，無(wú)法開展。有不少鄉(xiāng)村干部常說(shuō)，他們現(xiàn)在成了“消訪員”，即要防上訪。其實(shí)，鄉(xiāng)村基層組織中的許多問(wèn)題并不是由于沒(méi)有防好而產(chǎn)生和擴(kuò)大，而是因鄉(xiāng)村治理功能缺位，諸如農(nóng)田灌溉、糾紛爭(zhēng)端等實(shí)際問(wèn)題沒(méi)得到及時(shí)妥善解決而造成。由于這些問(wèn)題在村里解決不了，村民就常會(huì)通過(guò)上訪等來(lái)尋求解決，促使上訪問(wèn)題成為基層治理中的難點(diǎn)。

3.村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制缺位

第一，關(guān)于村委選舉問(wèn)題。較突出的有兩點(diǎn)：一是賄選嚴(yán)重，破壞了選舉的合法性與公正性。這又導(dǎo)致許多后果，如，提高了參選的門檻；當(dāng)選村干部利用職權(quán)之便撈回在選舉中的開支，謀取不正當(dāng)利益；提高普通村民參與村莊政治活動(dòng)的門檻，形成排斥機(jī)制，使普通村民在村莊事務(wù)中不敢說(shuō)話、說(shuō)不起話；出現(xiàn)村莊選舉“泡沫政治”的現(xiàn)象，候選人賄選開支越來(lái)越多，呈現(xiàn)出泡沫膨脹狀態(tài)，耗費(fèi)村莊資源，使村莊秩序越加混亂。[4]二是農(nóng)村干部隊(duì)伍不穩(wěn)定。很多地方村干部缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期和規(guī)劃，不能沉下心來(lái)為村民辦事，常滿足于在任上撈足好處和資本。單靠選舉并不能保證選出的人具有較強(qiáng)工作能力、肯為民辦事，有時(shí)候甚至?xí)x出惡人，導(dǎo)致混混、惡人治村局面。當(dāng)前農(nóng)村的灰色化與此有很大關(guān)系。

第二，村民代表會(huì)議的缺陷。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化、社會(huì)分層的背景下，普通村民難以成為村民代表，村民代表往往是村中的強(qiáng)勢(shì)人物（政治精英、經(jīng)濟(jì)精英以及一些文化精英，在一些宗族影響比較大的地方，還包括宗族精英），他們與普通村民之間的需求存在一定差距，而他們又常以自己的意愿來(lái)理解和代表普通村民的意愿。村莊強(qiáng)勢(shì)人物成為村民代表后，就可能與村委干部結(jié)成利益同盟，更談不上村莊民主監(jiān)督。

第三，村務(wù)公開形同虛設(shè)。目前村務(wù)公開中存在兩個(gè)問(wèn)題：一是應(yīng)該公開的不公開，不需要公開的卻公開。許多地方對(duì)于村莊財(cái)務(wù)等關(guān)鍵事項(xiàng)不公開，卻把一些不重要且村民也不關(guān)心的瑣事公開。漸漸地，村民對(duì)村務(wù)公開的熱情減弱，不再關(guān)心是否公開，村務(wù)公開流于形式，村干部甚至就干脆不公開任何事項(xiàng)。二是不少地方村民礙于情面而不好意思去查看公開的信息。但實(shí)際上，村民并非沒(méi)有對(duì)村務(wù)公開的需求。

4.干群利益分化嚴(yán)重

第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化、社會(huì)分層導(dǎo)致的干群利益分化。村莊經(jīng)濟(jì)精英自身利益與村莊利益并不總是一致，他們的首要利益在于獲取自身經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)等方面利益，在與村莊利益較一致時(shí)，他們能在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，順便推動(dòng)村莊發(fā)展；但當(dāng)二者不一致時(shí)，他們就可能舍棄村莊利益而單獨(dú)追求自身利益，甚至損害村莊利益。

第二，從村干部利益激勵(lì)的構(gòu)成來(lái)看，許多村干部沒(méi)有維護(hù)村民利益的動(dòng)力。村干部獲得的工資收入并不多，不是他們的主要收入來(lái)源，他們的主要收入還是靠自己干活賺錢。一般來(lái)說(shuō)，他們的利益激勵(lì)有兩方面，一是經(jīng)濟(jì)性利益，二是社會(huì)性利益。經(jīng)濟(jì)性利益可分為直接經(jīng)濟(jì)性利益，如工資收入、灰色收入；間接經(jīng)濟(jì)性利益，如有些村干部所說(shuō)的，“與上面交往點(diǎn)，這樣方便自己辦事情”。社會(huì)性利益，主要表現(xiàn)為村干部在村莊里的面子、聲望、威信、名譽(yù)等。但目前，村干部工資很低，以至許多地方?jīng)]人愿意競(jìng)選村干部。在一些村莊關(guān)聯(lián)度比較高的村莊，村莊輿論雖在減弱，但大多數(shù)人還在乎自己在村莊里獲得的評(píng)價(jià)，因此村干部也會(huì)在意個(gè)人在村莊里的聲譽(yù)，會(huì)盡力幫村民辦事。但在一些原子化程度較高、村莊關(guān)聯(lián)度較低的村莊，村干部難以獲得較多社會(huì)性利益，除非有些人為從中獲取經(jīng)濟(jì)利益，否則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，村莊精英一般更愿外出務(wù)工經(jīng)商。

5.經(jīng)濟(jì)分化與社會(huì)分層的影響

楊華以土地占有與耕種為基礎(chǔ)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、權(quán)力、知識(shí)和社會(huì)關(guān)系等獲得社會(huì)資源的方式，將當(dāng)前農(nóng)民劃分為精英階層、富人階層、中農(nóng)階層、貧弱階層、灰色勢(shì)力等多個(gè)階層，考察了各個(gè)階層對(duì)鄉(xiāng)村治理有影響的政治社會(huì)態(tài)度。[5]

目前最需關(guān)注的是防止村莊富人階層、政治精英以及村莊混混灰色勢(shì)力之間勾結(jié)謀取不法利益，侵害村集體利益和其他農(nóng)民利益。由于農(nóng)民的分化，村莊政治舞臺(tái)以及由此延伸的經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)會(huì)越來(lái)越被這三類群體掌控。隨著經(jīng)濟(jì)分化進(jìn)一步擴(kuò)大以及他們攫取越來(lái)越多的村莊資源，村莊內(nèi)部漸漸難以滿足他們的利益需求，他們的關(guān)系重心可能會(huì)遠(yuǎn)離村莊，使村莊內(nèi)部的基層自治組織日益虛化，村莊資源外流更加嚴(yán)重，進(jìn)一步使村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)衰退。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

1.田先紅：《息訪之道：橋鎮(zhèn)信訪研究》，華中科技大學(xué)博士論文，2010年。

2.申端鋒：《維權(quán)與治權(quán)：和平鄉(xiāng)信訪研究》，華中科技大學(xué)博士論文，2009年。

3.參見田先紅：《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，載《開放時(shí)代》2010年第6期。

4.參見賀雪峰：《論熟人社會(huì)的競(jìng)選》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。

5.參見楊華：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)各階層分析》，載《戰(zhàn)略與管理》2010年第6期。