熊易寒

［文章導讀］伴隨中國沿海經(jīng)濟的迅速發(fā)展，新的社會階層正在崛起（新精英階層、新中產(chǎn)階層、新底層）。原有的社會結(jié)構(gòu)和社會利益格局面臨重構(gòu)。同時，“人口倒掛”現(xiàn)象也給城市治理帶來了新的難題。熊易寒指出，必須改變目前“遲鈍卻過敏”的管理體制，推動包容性發(fā)展，完善選舉與協(xié)商民主機制，走出搖擺在“高壓政策”與“鴕鳥政策”之間的治理困境。

一、當前沿海城市地區(qū)治理的主要挑戰(zhàn)

1.新興社會階層的興起

一是新精英階層。改革開放以來，沿海地區(qū)民營資本迅速發(fā)展，已形成以民營企業(yè)家與資本新貴為代表的新精英階層。私營企業(yè)主經(jīng)歷了從“模糊的身份”、“同盟者”再到“建設者”的屬性變化，已經(jīng)成為當前中國社會階層結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并發(fā)揮越來越重要的政治影響。沿海地區(qū)更是如此，如2004年浙江傳化集團董事長徐冠巨當選浙江省政協(xié)副主席；娃哈哈集團宗慶后、復星集團郭廣昌、浙江萬向企業(yè)集團魯冠球等人是全國人大代表；廣廈董事局主席樓忠福不僅是全國人大代表，還是東陽市人大常委會副主任。就現(xiàn)階段而言，私營企業(yè)主的政治參與主要是服務于其商業(yè)目標，通過進入人大、政協(xié)、工商聯(lián)等體制內(nèi)機構(gòu)，提升個人和企業(yè)的政治地位，利用權力關系獲取更多資源，避免政治和政策的任意干涉，并對政府的經(jīng)濟決策和政策制定施加影響。美國學者陳捷和迪克森（Bruce Dickson）對中國沿海5個省份2000多名企業(yè)家做了問卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)：中國的企業(yè)家通過政治和金融的紐帶與國家形成密切聯(lián)系，這些關系又塑造他們對于民主的態(tài)度。大多數(shù)私營企業(yè)家贊成在現(xiàn)行的一黨執(zhí)政體制下實行競爭性的差額選舉，但他們并不贊成多黨競爭和政治自由化，擁護中國共產(chǎn)黨領導下的有中國特色的社會主義道路。

二是新中產(chǎn)階層。包括兩個組成部分，一是由商人、個體經(jīng)營者、小企業(yè)主等組成的小資產(chǎn)階層。這個群體在改革開放過程中，在體制外利用各種途徑，形成沿海地區(qū)規(guī)模龐大的新興中間階層。這個階層比較特殊，一部分可能上升為新精英階層，另一部分也因各種風險落入下層；二是專業(yè)技術階層，在政府與公司科層化發(fā)展過程中，各種小公務員、專業(yè)技術人員、白領階層人員等。其中也包括由商人、個體經(jīng)營者、小企業(yè)主構(gòu)成的龐大的小資產(chǎn)階級隊伍。沿海地區(qū)的中間階層要比內(nèi)陸地區(qū)龐大得多。這兩大階層，有相當強大的經(jīng)濟、文化與社會力量，他們是構(gòu)成沿海社會穩(wěn)定的主要基石，也是改革開放的主要受益者。但是，近年來，上層與中間階層的流通管道正日益萎縮。中間階層利用各種條件上升為精英階層的機會正在消失。有研究發(fā)現(xiàn)，中國中產(chǎn)階級的政治態(tài)度并不保守，“社會穩(wěn)定器”的作用不夠顯著。不管是“老中產(chǎn)階級”, 還是“新中產(chǎn)階級”, 都具有相對較大的社會改造風險。他們對地方政府工作滿意程度的評價較低、對地方政府也表現(xiàn)出較差的信任程度、感受到的社會公平感也不高。廈門的反PX運動、北京和廣州等地的反垃圾焚燒、上海的反磁懸浮運動都是以中產(chǎn)階級為主力軍的。

三是新底層。主要由市場化改革中相對受損的本地群體與尋求上升途徑的外來群體構(gòu)成，包括下崗再就業(yè)群體、市場競爭失敗者、農(nóng)民工、小生意人等。這個群體，有一小部分可能擠入中間階層。第一代外來務工人員，雖然面對諸多身份性歧視，但他們的剝奪感和受損感相對較小。盡管他們的收入水平、生活質(zhì)量、經(jīng)濟社會地位與原城市居民有一定差距，但他們通常不會做社會的橫向利益比較，而是做自身的縱向利益比較，因此，他們通常有比較積極的社會態(tài)度。第二代移民則不然，他們?nèi)狈r(nóng)村生活的體驗，對于生活滿意程度的參照主要是城市居民的生活，一方面具有更強的剝奪感，另一方面強烈地要求自身權利地位的垂直上升。在這種心理預期下，第二代移民對于不平等缺乏忍耐，在成長過程中往往采取一些比較激烈的對抗性行為。據(jù)統(tǒng)計，2010年，全國農(nóng)民工總數(shù)為2.42億，其中16~30歲的新生代農(nóng)民工約占60%，人數(shù)達到1億人，此外還有超過2000萬農(nóng)民工隨遷子女。這兩個群體的自我期許比老一輩農(nóng)民工要高，也不可能將鄉(xiāng)村作為退路。未來十年，這一底層群體的不滿情緒會逐漸上升。

2.“人口倒掛”與城市治理困局

據(jù)第六次人口普查，全國登記的流動人口多達2.2億人，人口流動的主要方向是從落后的中西部地區(qū)流向發(fā)達的東部沿海地區(qū)。在可以預見的未來，中國流動人口的分布將仍然以東部沿海城市帶為重心，繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。在中國的沿海地區(qū)，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的縣級市和大城市郊區(qū)，往往出現(xiàn)“人口倒掛”的局面，即外來人口的數(shù)量超過本地居民的數(shù)量。以上海為例，2011年全市常住人口達到2347.46萬人，其中外來常住人口達到935.36萬人，已占常住人口總量的四成，主要集聚在城郊結(jié)合地區(qū)，平均年齡僅31.6歲。而人口出生仍然處于“小高峰”，預計2012年全市常住人口出生繼續(xù)保持在18萬人左右的高位水平。浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等郊區(qū)是外來常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個區(qū)共容納外來常住人口575.97萬人，占上海外來常住人口的64.2%。就業(yè)機會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等是吸引外來人口居住的主要因素。以上海市浦東新區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部5個城鎮(zhèn)為例，僅登記的外來人口便已大大超過本地戶籍人口。

然而，地方政府對于該地區(qū)公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據(jù)的，譬如，警力的配備、公務員的數(shù)量、學校、醫(yī)院等公共設施、公共財政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。以P區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部為例，5鎮(zhèn)總面積多達263.27平方公里，常住人口約143萬人，而城市管理在編執(zhí)法人員僅有111人，平均每名執(zhí)法人員需要負責2.4平方公里的地區(qū)。

大量人口的涌入也導致了公共資源的緊張：一是教育資源短缺。譬如C鎮(zhèn)有2萬多學齡前兒童，而正規(guī)的公辦、民辦幼兒園只能容納6000人左右；S鎮(zhèn)有學齡前兒童8900人，而正規(guī)幼兒園只能容納3900人。地方政府不得不容忍大量的無證幼兒園的存在——如果貿(mào)然取締，勢必導致大量孩童無法進入幼兒園；而默許其存在，又存在“黑校車”、“食品中毒”、“火災”等安全隱患。二是社區(qū)醫(yī)療資源不足。根據(jù)上海市的規(guī)定，人口超過10萬人的鎮(zhèn)，每新增5~10萬人口就應增設1所社區(qū)衛(wèi)生服務中心，但人口超過30萬人的B鎮(zhèn)，雖然實際規(guī)模接近一座中等城市，卻只有1所社區(qū)衛(wèi)生服務中心，“黑診所”非法行醫(yī)的情況十分嚴重。三是公共交通設施配套滯后，特別是公交站點到居民小區(qū)的“最后一公里”交通配套無法滿足社會需求，車輛非法經(jīng)營問題嚴重?！叭雽W難”、“看病難”、“出行難”等社會問題使得本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。

“人口倒掛”也使本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。本地居民指責外來人口擠占了城市的公共資源，而外來人口則認為本地居民的排外態(tài)度損害了自身的合法權益。這種情況下，兩個群體之間發(fā)生沖突的幾率越來越大。外地人通過同鄉(xiāng)會、聯(lián)誼會、同業(yè)組織等形式，將形成愈加有影響的社會動員力量。廣東“增城事件”就是在“人口倒掛”的背景下發(fā)生的，在事發(fā)地點大敦村，戶籍人口僅7000人，而外來人口多達8萬，外來人口與本地人口之比高達11:1。

3. 勞資沖突與地方政府的角色

沿海地區(qū)的外資企業(yè)、民營企業(yè)眾多，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)吸納了大量勞動力。勞工階層的權利意識和自組織意識已經(jīng)萌發(fā)，企業(yè)主階層在外向型經(jīng)濟中讓利空間有限，尤其是代工產(chǎn)業(yè)的利潤越來越微薄，富士康2012年一季度的營業(yè)利潤率跌破1%，僅0.9%。在這種情況下，企業(yè)主與勞工階層的利益博弈趨近于零和博弈。兩個群體之間，發(fā)生矛盾和沖突的幾率也越來越大。

近年來，勞工階層開始主動地提出權利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。根據(jù)《勞動統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，1996年我國相關部門受理的勞動爭議案件為48121件，涉及勞動者人數(shù)為189120人；2008年相關部門受理的勞動爭議案件達到693465件，涉及勞動者人數(shù)為1214328人，案件數(shù)量和人數(shù)分別為1996年的14.4倍和6.4倍。由勞動者提出申訴的案件數(shù)所占百分比由87.0%提高到93.0%。農(nóng)民工向勞動部門、衛(wèi)生部門、公安機關和信訪辦等政府公權力機構(gòu)投訴的比例從2008年的28.95%提高到2010年的42.31%。“很熟悉”和“比較熟悉”《勞動法》的比例從2006年的8.88%提高到2010年的13.05%，就《勞動合同法》而言，同一比例從2008年7.74%提高到2010年11.93%。集體權利意識也呈現(xiàn)增強的趨勢。農(nóng)民工參加群體維權活動的比例從2008年的1.4%提高到2010年的2.74%，增幅接近一倍。

這種自下而上的壓力，加上中央政府越來越重視“和諧社會”與“民生”，地方政府對外來農(nóng)民工的態(tài)度趨于溫和。在不改變戶籍制度的前提下，一些地方政府對外來人口的管理模式進行了漸進性的調(diào)整。不過，到目前為止，地方政府對于外來人口的賦權仍以社會權利為主（譬如社會保險、外來工公寓、勞動就業(yè)培訓、子女就學等），而社會權利是一種消極權利，只能享用，不能用于爭取新的權益；而外來人口已經(jīng)不滿足于獲取消極權利，我們的研究發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)逐漸形成了對于積極權利的訴求（譬如政治參與、結(jié)社權、集體談判權）。

2010年5月的廣東南海本田汽車零部件公司罷工事件是工人尋求積極權利的標志性事件。在長達6個小時的艱難談判中，罷工工人代表充分表達了他們的訴求，包括薪酬、工會組織等問題，政府及資方與工人代表進行了充分協(xié)商和探討，最終三方達成共識，簽訂協(xié)議：公司員工整體漲薪24%，全體罷工工人將在當天恢復正常生產(chǎn)。值得注意的是，在罷工過程中，該公司所在地的南海獅山鎮(zhèn)總工會曾出面協(xié)調(diào)，也曾試圖代表罷工工人與公司交涉，但不被勞、資雙方所認可。期間還曾發(fā)生罷工工人與獅山鎮(zhèn)總工會工作人員發(fā)生集體斗毆事件。因工會的缺位，地方政府不得不直接參與談判，并成為協(xié)議的第三方。這表明，當前中國地方政府對于經(jīng)濟發(fā)展的介入過深，使得地方政府難以保持中立性，并常常成為工人抗爭的對象。實際上，政府的角色應當通過立法、行政等手段協(xié)調(diào)勞資關系，而不是直接介入微觀層面的勞資談判。

二、“遲鈍卻過敏”的社會管理體制

縱向與橫向的社會階層分化相互交錯，未來十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對抗模式，社會沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對多元化的利益訴求缺乏回應性；另一方面，又經(jīng)常對社會矛盾表現(xiàn)過度敏感。

首先，沿海地區(qū)的既有社會治理模式無法回應新興社會階層問題與社會階層分化問題。陳舊的社會管理體制遠遠滯后于社會結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成社會與政府之間的矛盾，且日趨公開與嚴重。社會結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯位，無法回應新型社會階層和新型社會矛盾。

沿海地區(qū)非公部門占很大比例，大量新興社會群體處于國家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會具有較高的空間與階層流動性。在這個過程中，政府與社會之間更容易形成分立局面。社會治理管道很難滲透并覆蓋到全社會系統(tǒng)。

沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價值多元化，社會治理難以呈現(xiàn)均等效應。不同利益群體在資源占有、話語權方面并不均衡。同一項政策的出臺，已經(jīng)不可能對所有群體都形成相同效應，將從過去的“帕累托改進”逐漸過渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個過程中，社會內(nèi)部的沖突與對立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團體性組織，理性成分不足，無法協(xié)調(diào)行動，也缺乏有效的政治參與途徑。

沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠遠高于內(nèi)地，其政治意識與權利意識的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟指數(shù)到達一定層面，民眾的政治參與水平就要相應提高，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的普遍歷史規(guī)律。

其次，現(xiàn)有的社會管理體制對于社會沖突的處理能力相對滯后，在“鴕鳥政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機制。

以往大多數(shù)人總是傾向于認為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠遠高于內(nèi)地，因為政府掌握的資源更多，官員的素質(zhì)更高；但近年來的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，但在社會管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機制。

蘇州通安事件就是一個典型案例。近年來，蘇州的經(jīng)濟發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個經(jīng)濟發(fā)達、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個多星期時間里，蘇州市虎丘區(qū)(高新區(qū))通安鎮(zhèn)爆發(fā)動遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領導索要“被克扣的”動遷補償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書記，并走上馬路，封堵312國道。集聚人數(shù)飆升過萬，群眾與防暴警察發(fā)生言語和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農(nóng)民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動遷，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長就地免職，安撫民心。

豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應，通安鎮(zhèn)領導被撤職似乎“鼓勵”了數(shù)個鄰鎮(zhèn)動遷戶，21日當晚，一場大雨過后，滸墅關鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關鎮(zhèn)政府門口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場，以人墻方式封鎖和護衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅(qū)散。當晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國道路段再次聚集近萬名群眾，警方吸取前車之鑒，靜觀其變，過了晚上10點，聚集群眾慢慢散去，平靜收場。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記就地免職。

事實上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴重的群體性事件，地方政府才開始“動真格”，對基層政府進行問責。但是，撤銷有關領導干部職務，只是平息民憤的治標之策，蘇州市委、市政府并沒有從制度層面來解決征地拆遷過程中的利益分配問題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無助于制度化地解決利益沖突。

當前中國，政府治理體系與民間治理體系也無法有效互動、呼應與對接。一方面，傳統(tǒng)的居委會、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會組織以及新型的民間NGO組織，正在社會治理中扮演越來越重要的角色。社會治理不僅要重振過度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導和利用民間自組織的社會功能。

以勞資沖突為例，農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風險困擾，然而，在強勢的資方面前，單個農(nóng)民工往往是弱勢、無助的，這就催生了農(nóng)民工群體對于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個活躍的NGO為勞工提供服務，但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊（如東莞藍衣公益服務中心）。NGO無法注冊，就無法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購買服務，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會騷亂時有發(fā)生，政府在面對這一類群體性事件時又不得不采取“高壓政策”。

當前的中國社會，表面上組織化程度很高，諸如工會、職代會、婦聯(lián)、村委會、居委會、業(yè)委會、各類行業(yè)協(xié)會等等，但基本是按國家法團主義的模式來組織的，這些組織在常規(guī)政治下進行自上而下的動員可能是有效的，但很難將下情上達，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實上又回到了無組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對的就是無數(shù)原子化的個人，以及千千萬萬的單個利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標不免要發(fā)生矛盾。從這個意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因為科層制發(fā)育不良、治理能力低下，而是因為其所面對的是一個“不可能完成的任務”——治理的主體過于單一，治理的客體又過于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎上成立自己的社會組織，這些社會組織不僅是治理客體的有機集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進行集體談判的能力，向政府表達其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機構(gòu)，對其成員有管理和約束的責任。如此一來，就可以同時解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在，人們就不必事事找政府，相對弱勢的社會群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動遷戶）也具有了同強勢集團進行博弈的資本，政府就可以從紛繁復雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來，有更多的精力來協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.從GDP本位發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展

應當繼續(xù)鞏固并壯大中間階層，特別是要創(chuàng)造條件扶持體制外的中間階層與小資產(chǎn)階級，防止這個群體掉入底層。對于下層階級，應當在財政轉(zhuǎn)移、社會保障等領域，利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，安撫這個群體的不滿情緒。對于上層階級，地方政府應當改變“親資本”的形象，通過各種方式展現(xiàn)更為中立和親民的政府形象。

改革開放以來形成的GDP本位，其癥結(jié)在于權責同構(gòu)的壓力型體制。由于各級政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級政府很少直接向民眾提供公共服務，而是充當了“分包商”的角色，將上級交辦的任務進行分解、下達，逐級發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托–代理的難題，易于指標化考核，目標清晰，責任明確，層層加碼，效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經(jīng)濟中心主義”相結(jié)合，必然會助長地方政府的“親資本”傾向，降低地方政府的自主性。

邁向包容性發(fā)展，必須改變當前過度依賴出口的外向型經(jīng)濟。外向型經(jīng)濟，尤其是代工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)者和消費者是分離的，代工廠里的勞動者并非同時作為消費者存在，他們制造的產(chǎn)品被銷往西方發(fā)達國家，自己則淪為國際分工體系中的廉價勞動力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工普遍認為自己學歷偏低，缺乏技術技能，迫切需要職業(yè)技術培訓。在當下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技術工人的社會地位偏低?？梢钥紤]恢復“八級技術等級制”，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人有向上流動的可能性。

2. 同步推進選舉民主與協(xié)商民主

沿海地區(qū)政府應當放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區(qū)社會結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出不同階層之間利益與價值認同的深刻分化，同一項政策已不可能在全社會階層獲得相同反饋，應該針對不同階層制定不同的社會政策，采取更為靈活的社會治理措施。制定政策過程中，也不應當只聽取一個方面的意見，應該容納不同層面的多種聲音，克服官僚與專家的刻板思維。

在有條件的地區(qū)，應該考慮進一步推動基層自治與基層選舉，在完善現(xiàn)有的村、居委會選舉的基礎上（譬如用羅伯特議事規(guī)則來提升民主參與水平），總結(jié)經(jīng)驗，逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政權的選舉過渡。與此同時，也要注意到選舉民主的局限性，譬如容易忽略少數(shù)派的利益訴求，這種民主缺陷，一方面可以通過體制內(nèi)的政治協(xié)商會議得到彌補；另一方面，可以推廣溫嶺等地的協(xié)商民主實踐，通過協(xié)商機制綜合民意，提升決策的民主化與科學化。

3. 協(xié)調(diào)“發(fā)展型國家”、“規(guī)制型國家”與“分配型國家”這三種政府角色之間的關系

國內(nèi)外學術界通常用“發(fā)展型國家”理論來概括中國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色。這一理論雖有一定解釋力，但也失之片面。在筆者看來，地方政府實際上兼有以下三種角色：

發(fā)展型國家（Developmental State）：國家機關的行動以追求經(jīng)濟成長和生產(chǎn)為中心的經(jīng)濟活動為目標；制定產(chǎn)業(yè)政策，與企業(yè)精英形成政策網(wǎng)絡，主導地方經(jīng)濟發(fā)展。

規(guī)制型國家（Regulatory State）：國家通過立法、監(jiān)管等手段，對組織和個人的行為進行規(guī)制，作為第三方（仲裁者）對社會沖突進行協(xié)調(diào)、處理。

分配型國家(Distributive State）：國家通過福利政策、公共服務體系分配公共資源，糾正第一次分配所帶來的不公，平衡各個階層的利益。

改革開放前30年，我們過分突出了“發(fā)展型國家”的角色，雖然強有力地推動了經(jīng)濟增長，但也付出巨大的社會成本與環(huán)境成本。因為，發(fā)展型國家導致地區(qū)間過度競爭，會大大提高資本的談判地位，地方政府的“地方性”會受到損害，也就是說，地方政府為了取悅和吸引資本，會不惜犧牲地方的環(huán)境、稅收和資源。這樣一來，經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定、保護投資環(huán)境與保護生態(tài)環(huán)境之間的矛盾也就尖銳起來，由于地方政府過深介入經(jīng)濟事務，形成政經(jīng)一體化的開發(fā)格局，失去作為“第三方”的超然立場，非但難以居間協(xié)調(diào)、緩和矛盾，甚至還經(jīng)常引火燒身，成為社會沖突的當事方。前些年的浙江畫溪環(huán)境維權事件、前段時間的蘇州通安動拆遷糾紛、廣東清遠違規(guī)征地事件，都是典型案例。

在浙江調(diào)研的時候，當?shù)毓賳T的一番話頗具啟發(fā)性：“過去我們的省委書記講政治，浙江的經(jīng)濟發(fā)展得很好；后來的省委書記講文化，我們的經(jīng)濟也發(fā)展得很好；如果哪一天，我們的省委書記開始講經(jīng)濟了，我們的經(jīng)濟可能就要走下坡路了?！痹谶@句玩笑話背后，透露的是一種“小政府”的理念，即政府要盡可能避免直接干預經(jīng)濟，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮民營經(jīng)濟的活力。在減少干預經(jīng)濟活動的同時，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務、社會正義等領域。

4. 改變現(xiàn)有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要盡快根據(jù)各地條件，排除基于戶籍身份的制度性歧視，以更加開放的心態(tài)面對移民，塑造包容性的城市與地域文化。

事實上，一個城市的移民數(shù)量和比例，在很大程度上反映了這個城市的綜合競爭力。移民實際上是在“用腳投票”。只有當農(nóng)民工可以在一座城市體面地生活時，這座城市才是真正的移民城市。

最為根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流動人口管理政策，實現(xiàn)基本公共服務的均等化。流動人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權利邏輯。也就是，必須放棄那種將流動人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯，代之以更為積極的權利的邏輯，即把農(nóng)民工及其子女視為城市的新成員，承認其享有與城市居民同等的公民權利。

5. 大力扶持社會組織發(fā)展，實現(xiàn)政府、市場與第三部門的良性互動

合作治理是當今世界公共服務體系發(fā)展的最新趨勢。由政府單方面提供公共產(chǎn)品和公共服務，往往會耗費更多的社會資源，也不利于專業(yè)化的發(fā)展。而通過公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服務，能夠彌補政府資金不足、專業(yè)技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起，使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競爭性契約的市場調(diào)配方式所取代。合作治理模式對于改善城市治理、提升公共服務治理具有重要的應用價值。

社會組織應當?shù)玫秸拇罅Ψ龀?。民政部最近已放寬社會組織的注冊門檻。公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織不再需要掛靠單位，但這只是第一步，接下來還要為社會組織提供資金支持。美國非政府組織80%的經(jīng)費來自政府部門，荷蘭更是高達90%。政府部門通過政策扶持、經(jīng)濟資助、公益創(chuàng)投等方式，鼓勵社會組織為民眾提供各項社會服務，吸引更多的基金會特別是私募基金會加入這一事業(yè)。如此，既可以提升城市公共服務的質(zhì)量和覆蓋面，又可以促進社會組織的發(fā)展。

（作者單位：復旦大學政治學系）??