??呂芳?| 中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院
?【導(dǎo)讀】多年以來，每當基層政府發(fā)生引發(fā)輿論爭議的事件時，事后追責(zé)常以辭退幾名“臨時工”結(jié)束。無論這些臨時工是不是“替罪羊”或“背鍋俠”，基層政府廣泛存在的聘用編外人員或“影子雇員”現(xiàn)象確是事實。那么，為何基層政府大量聘用“影子雇員”？他們真實的生存和工作狀態(tài)如何？這一現(xiàn)象對基層治理產(chǎn)生何種影響？
本文對中部省份某區(qū)街道辦事處的“影子雇員”進行實證分析，試圖客觀呈現(xiàn)其規(guī)模、部門分布和生存狀態(tài)，探討中國地方政府公務(wù)人員的真實構(gòu)成。作者提出，地方政府公務(wù)人員呈現(xiàn)出一個“同心圓”結(jié)構(gòu)，作為同心圓的一環(huán)，“影子雇員”主要被用以實現(xiàn)社會管理。作者按照兩種不同方式估算，僅僅在街道辦層面，全國街道辦的“影子雇員”少則62-64萬，多則將近154萬。從國際比較視野看，國外政府除了依靠官僚科層治理外，還尋求利用合同外包實現(xiàn)公私合作治理。與之不同，作者認為中國的地方治理有一定的特殊性，數(shù)量龐大的“影子雇員”之所以存在，部分原因是政府職能轉(zhuǎn)移不到位，管了許多管不了也管不好的事，地方政府面臨的激勵機制又促使其雇用大量的“影子雇員”來加強社會管理，同時擠占了本該用于公共服務(wù)的人力與財政資源?！坝白庸蛦T”與合同外包的根本差異不在于養(yǎng)人還是養(yǎng)組織，而在于是否為公眾提供更多的服務(wù)。如何使地方官員有效回應(yīng)公民需求，而非單純關(guān)注上級考核，需要對治理原則進行反思。
本文原載《管理世界》2015年第10期，僅代表作者觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。
中國地方政府的
“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)
——基于街道辦事處的實證分析
▍問題的提出
本文的“影子雇員”是指由政府以各種形式聘用，由政府財政負擔薪酬，卻缺乏固定編制的工作人員。他們廣泛供職于黨委、人大、政府、政協(xié)、民主黨派及群眾團體等公共機構(gòu)，也供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域的事業(yè)單位，承擔著本單位的部分崗位職責(zé)，支出大多由財政預(yù)算負擔，但是，在編制上，他們既不屬于行政編，也不屬于事業(yè)編，而是聘用的編外人員。1995年之前，這一群體以“臨時工”的形式存在，而在1995年《勞動合同法》實施后，法律上已經(jīng)沒有“正式工”與“臨時工”之分，政府部門以“聘用工”、“派遣工”的方式簽訂合同，聘用編外人員。“影子雇員”群體規(guī)模龐大，影響深遠，然而，在各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)、學(xué)術(shù)研究中卻少有人提及。
如何看待這一群體的存在，直接影響著對政府規(guī)模的判斷和分析。以往學(xué)術(shù)界爭論的焦點集中于政府規(guī)模是“偏大”還是“偏小”。部分學(xué)者認為政府規(guī)模偏大。他們提出，當前政府的機構(gòu)臃腫、人員膨脹已經(jīng)到了極限。中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民比例是1∶18。政府規(guī)模的偏大帶來行政管理費用的增加和稅負的偏高，行政管理費用從改革開放到2004年的25年間增長了104倍。另一派觀點則指出，中國的官民比僅為1：198，政府官員規(guī)模的問題不是絕對規(guī)模偏大，主要矛盾是公務(wù)員的比例和結(jié)構(gòu)不合理，從而導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性過?！焙汀斑\行性過剩”。官民比、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力、農(nóng)業(yè)人口和政府職能是制約政府規(guī)模的5個基本因素。上述兩個統(tǒng)計數(shù)據(jù)的差距是11倍。
因此，在討論政府規(guī)模及相關(guān)問題之前，其實還需要討論一個更為根本的問題：我國財政供養(yǎng)人口的內(nèi)涵是什么？事實上，我國財政供養(yǎng)人口的內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)性差異，即財政供養(yǎng)人口包括行政編、事業(yè)編和“影子雇員”群體。單純地以“行政編”或“行政編+事業(yè)編”為統(tǒng)計口徑的研究無法清晰地分析我國政府的財政供養(yǎng)人口。然而，至今，國內(nèi)僅有極個別研究關(guān)注這一現(xiàn)象。在國外的研究中，美國各層級政府通過購買服務(wù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域的民營機構(gòu)被稱為“影子政府”，這些民營機構(gòu)工作人員的收入來自于政府購買服務(wù)的經(jīng)費，但是又低于公務(wù)員。保羅?萊特指出，在1990~2001年間，美國聯(lián)邦政府的承包商的數(shù)量超過了聯(lián)邦雇員，超過了2∶1的比例。1999~2002年間，美國聯(lián)邦與地方政府的實際規(guī)模是聯(lián)邦與地方雇員的近4倍。米爾沃德和普羅文指出，隨著公私合作提供公共服務(wù)，美國逐漸出現(xiàn)了“空心政府”?！翱招恼弊鳛橐环N隱喻，指的是社會力量如企業(yè)、非營利組織以政府名義，利用公共資金提供公共產(chǎn)品。
(圖片轉(zhuǎn)自騰訊新聞“新聞百科”，資料來源：新華網(wǎng)、人民日報)
街道辦事處是中國基層政府的派出機關(guān)，是國家與社會交接的地方，其公務(wù)人員與民眾生活息息相關(guān)。本文基于對街道辦事處的“影子雇員”進行的實證分析，來“窺一斑而見全豹”，以此推斷并分析當前政府公務(wù)人員的整體情況。鑒于各層級地方政府的“影子雇員”存在著巨大的復(fù)雜性和差異性，如果把其他層級的“影子雇員”納入研究范圍，就會出現(xiàn)更多復(fù)雜因素，因此本文囿于篇幅沒有進行討論。
本文提出，中國政府的財政供養(yǎng)人員形成了一個“同心圓”結(jié)構(gòu)，從中心到邊緣依次是行政編—事業(yè)編—影子雇員—購買服務(wù)，政府與這些人員的關(guān)系也呈現(xiàn)出差序變化。與美國相比，我國“同心圓”結(jié)構(gòu)的特點在于，政府雇用了大量“影子雇員”，而不是通過合同外包形成一個“影子政府”。“影子雇員”與“影子政府”或“第三方政府”具有本質(zhì)差異，兩者的表現(xiàn)形式與產(chǎn)生原由也各不相同。自2013年以來，隨著國辦、財政部、民政部等一系列文件以及《政府采購法實施條例》的出臺，我國的政府購買服務(wù)被統(tǒng)一納入了政府采購體系框架，“影子雇員”的走向成為一個尤需關(guān)注的問題。
本文力圖以實證性的個案分析來回答以下幾個問題：地方政府的最末端——街道辦事處這一層級的“影子雇員”的規(guī)模有多大？部門分布特點如何？本文關(guān)注的焦點并非“影子雇員”本身，而是從“影子雇員”入手，探討地方政府公務(wù)人員的真實結(jié)構(gòu)。本文的研究數(shù)據(jù)來源于一個中部城市的一個區(qū)——B區(qū)的8個街道辦事處。本文通過與對當?shù)卣ぷ魅藛T的座談、訪談以及查閱當?shù)卣南嚓P(guān)文件等獲取資料。為彌補特定案例缺乏普遍性的缺陷，筆者又對多個地方政府進行了實地調(diào)研，并對這些地方政府的公務(wù)人員進行了訪談、座談，通過不同地方政府的數(shù)據(jù)來比較、鑒別。
▍“影子雇員”的構(gòu)成與分布
B區(qū)是某中部省會城市的一個區(qū)。這個省無論地理位置還是經(jīng)濟總量都屬于典型的中部省份。B區(qū)轄地面積340平方公里，常住人口126萬，現(xiàn)有8個街道，至2014年9月，全區(qū)街道黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)和下屬事業(yè)單位45個，實有工作人員1188人。
下面，我們來看B區(qū)的財政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)、規(guī)模，來尋找地方政府為應(yīng)對迅速發(fā)展的現(xiàn)實情況而突破核定編制的方法。
（一）街道辦事處公務(wù)人員的構(gòu)成
每個街道辦事處的核定編制由兩部分構(gòu)成：行政編制（內(nèi)含領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）、事業(yè)編制。但是，在核定編制之外，還存在著聘用人員、臨時工。從表1可以看出，該區(qū)街道辦事處的工作人員構(gòu)成有以下幾個特點。
第一，超編現(xiàn)象嚴重。全區(qū)街道核定編制行政編為134，實有186；事業(yè)編219，實有313；8個街道實有人員數(shù)超過核定編制146。例如F街道核定編制行政編、事業(yè)編分別為9、12，而街道實際工作人員行政崗、事業(yè)崗分別為24、48。
第二，官兵比例高，即領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與行政編的比例較高。行政編可以分為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與普通行政編。一般每個街道的行政編在23個左右，而領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)在9個左右，官兵比接近1/2。
第三，政府“影子雇員”遠遠超過了行政編、事業(yè)編人員。該區(qū)1188名工作人員中，行政編186名，事業(yè)單位編313名，聘用人員692人，這些政府聘用人員以各種各樣的名義存在，如國土協(xié)管員、計生員、環(huán)保協(xié)管員、出租屋協(xié)管員、社保協(xié)管員等。此外，B區(qū)的各街道共有網(wǎng)格617個，雇用了974個網(wǎng)格員（協(xié)管員）。這974名網(wǎng)格員在街道以下履行行政事務(wù)，處于行政系統(tǒng)的更外圍。在既定編制的約束下，政府通過聘用合同制人員、網(wǎng)格員，突破了編制約束，這部分人員正是本文研究的“影子雇員”。在B區(qū)，他們的總數(shù)是行政編和事業(yè)編總數(shù)的3倍多。他們既區(qū)別于核定編制內(nèi)的行政編、事業(yè)編，也區(qū)別于政府向社會購買服務(wù)。
（二）街道辦事處承擔的工作
政府為什么需要大量的“影子雇員”？最簡單的解釋是政府工作任務(wù)繁重，而機構(gòu)、編制太少，編內(nèi)人員無法完成日常工作。我們來看一下街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與承擔事務(wù)與職責(zé)。
分析7個街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)（見表2），可以發(fā)現(xiàn)，街道的內(nèi)設(shè)機構(gòu)通常包括黨政辦、組織辦、宣傳辦、紀工委、武裝部、文明辦、老齡委、綜治辦、工會、婦聯(lián)、經(jīng)濟發(fā)展辦、建設(shè)辦、物業(yè)辦、社會事務(wù)辦、就業(yè)和社會保障所、財政所、計生辦、司法所、信訪辦、城管辦、安監(jiān)辦、衛(wèi)生監(jiān)督所等。這些內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔著三類職能。
第一類是上級政府職能的延伸。我國中央與地方二者職權(quán)的劃分依據(jù)只是范圍不同，國務(wù)院的工作范圍包括：一國范圍內(nèi)的經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育工作、民政、公安、司法行政和監(jiān)察、對外事務(wù)、國防建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、僑務(wù)等。街道只是基層政府的派出機關(guān)，但是，街道擁有國防、僑務(wù)、對外事務(wù)等之外的其他國務(wù)院的工作職責(zé)。此外，街道工作還包括組織、宣傳、紀檢等黨群工、工青婦等工作。上級政府、職能部門的績效考核、工作評比往往會提出一些“硬性條件”，即要求街道有機構(gòu)、人員、滿足條件的場地等，如果這些條件不符合，在考核與評比中就會落后。
例如，人力資源和社會保障部規(guī)定每萬人必須配備一個勞動監(jiān)察人員，社會治安防控體系要求專職治安輔助人員應(yīng)達到當?shù)厝丝诒壤娜f分之十五左右，等等。為了完成上級政府、職能部門交付的任務(wù)，應(yīng)對績效考核，街道不得不設(shè)立相應(yīng)的對口部門。由于核定編制的約束，所以街道的應(yīng)對之策是一個部門同時掛多塊職能部門的牌子，一班人馬同時扮演多種角色（見表3）。也因此，中央政府屢屢提及精簡機構(gòu)，到基層卻沒有產(chǎn)生什么影響，原因是機構(gòu)精簡了，但是，幾個機構(gòu)都擠到一個機構(gòu)里面，每個機構(gòu)里的人員并沒有減少。核定編制減少了，但是，公務(wù)人員并沒有減少，只是從扁擔的一頭被擠到扁擔的另一頭，減少的編內(nèi)人員成為增長的“影子雇員”。
第二類是經(jīng)濟管理職能。街道辦事處沒有一級財政。然而，現(xiàn)實中，部分街道不僅有一級財政，而且還要面臨經(jīng)濟的績效考核。B區(qū)區(qū)政府與街道實行財政包干制，分灶吃飯，實行“核定基數(shù)，定額上繳（補助）、超收分成”的財政體制。街道的財政收入包括3部分：一是區(qū)內(nèi)相關(guān)稅收的返還。二是街道的收入。如2010~2013年，街道撥款分別為4755萬元、8717萬元、8518萬元、7965萬元。三是其他的收入。2010~2013年，這部分收入分別為2540萬元、2841萬元、4635萬元，主要包括房租收入、利息收入、綠化租地收入、其他零星收入等。因為街道沒有國有土地使用權(quán)，而街道也面臨著巨大的財政壓力，所以，當縣（市）獲取財政收入的主要方式已經(jīng)從“經(jīng)營企業(yè)”發(fā)展到“經(jīng)營土地”，而街道只能停留在“經(jīng)營企業(yè)”的階段。在增長壓力的驅(qū)動下，招商引資也成為街道的重要工作之一。
第三類是街道為群眾提供的公共服務(wù)。這些服務(wù)包括：就業(yè)和社會保障、雙擁優(yōu)撫、殘疾人服務(wù)、司法服務(wù)、黨團服務(wù)等。隨著城鎮(zhèn)化的高歌猛進、人口年齡結(jié)構(gòu)的變化、流動人口的增多、失業(yè)下崗人員的劇增、城市環(huán)境污染加劇等問題，這類公共服務(wù)的需求迅速增加。而且，近幾年來，公民在文化生活服務(wù)、便民服務(wù)、工商服務(wù)、慈善服務(wù)等方面又對政府職能提出了新要求。
這三類工作中，第一類面對上級政府，第二類面向市場，第三類面向社會公眾。街道的目標設(shè)置、資源發(fā)放、官員委任都取決于上級政府，因此，上級政府交辦的事項通常被放在優(yōu)先位置。街道辦事處是政府的派出機關(guān)，應(yīng)在上級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的路線、方針、政策和國家的各項法律法規(guī)。然而，基層政府的職能部門如各局、委、辦都會把自身的任務(wù)通過考核問責(zé)的形式下達到各街道。街道盡管不情愿，但是必須對這些任務(wù)托底。因此，有人稱街道辦事處是“筐”，有人稱為是“缸”，更有人稱為是“集裝箱”（后兩者更形象地指出基層政府無處可逃）。
第二類工作，即招商引資對于市、區(qū)層級政府而言還是易事，對于街道而言純粹是難事，因為街道層面并不具體招商引資的政策協(xié)調(diào)能力，然而，基層政府與街道的分稅、分成涉及街道工作人員實實在在的收入，因此，他們也不得不把招商引資列為重要工作，一些官員把街道的“招商引資”稱為“找商引資”。
第三類工作主要由街道行政服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心提供。在“錦標賽”式的官員晉升體制下，地方“一把手”的升遷并不取決于公眾滿意度。即使對普通政府工作人員的績效考核，民眾也沒有直接的表達權(quán)與參與權(quán)。因此，這類工作通常被放到最后考慮。然而，這類工作又是“服務(wù)型政府”的主要內(nèi)容，量多事雜，占用了相當一部分公務(wù)人員，而且每個人的工作處于超負荷的狀態(tài)。B區(qū)街道和社區(qū)兩級都設(shè)立了行政服務(wù)大廳，每個社區(qū)行政服務(wù)大廳都需配備工作人員4~6名，因此占用了相當數(shù)量的人力。B區(qū)人力資源社會保障公共服務(wù)人員與服務(wù)對象的比是1∶15625，而全國為1∶6359。
（三）“影子雇員”的部門分布
“影子雇員”在不同地區(qū)街道辦事處的部門分布有一些共同規(guī)律。下文將以B區(qū)A街道為例，按照社會管理、經(jīng)濟管理、公共服務(wù)、綜合行政幾類職能分析“影子雇員”的部門分布差異（見表4）。
該街道有行政編22個，事業(yè)編41個，“影子雇員”130名（包括59名聘用人員和71名網(wǎng)格員）。首先，雇用“影子雇員”最多的是社會管理部門。尤其是綜治維穩(wěn)、城市管理、計劃生育等實行“一票否決”的部門。A街道59名聘用人員中，有15名分布于綜治維穩(wěn)、城市管理、計劃生育等部門，此外還有71名網(wǎng)格員。雖然街道辦事處作為派出機關(guān)，并沒有執(zhí)法權(quán)，也沒有法定的執(zhí)法隊伍，但是在現(xiàn)實中，街道辦事處要履行屬地管理的職責(zé)，是上級政府各職能部門執(zhí)法隊伍的牽頭單位。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程中，我國的環(huán)境污染問題日益嚴重，公共衛(wèi)生等突發(fā)事件頻發(fā)，這使綜治維穩(wěn)、城市管理、安全檢查、環(huán)境衛(wèi)生管理等部門工作量增大，在這些部門集中了一批環(huán)保協(xié)管員、交通協(xié)管員、治安協(xié)管員等。近年來，甘肅、南京等地方政府陸續(xù)出臺了一些意見，規(guī)定聘用人員只能從事與行政執(zhí)法相關(guān)的輔助工作。但事實上，大量的聘用人員在行使執(zhí)法權(quán)。例如，河北省法制辦從2014年6月1日起開始對全省各級各類行政執(zhí)法人員進行了一次全面清理，共清理行政執(zhí)法人員81720名，占現(xiàn)有持證人員總數(shù)的35%。其中，“臨時工”和合同工占15.56%。換言之，在此之前，有12715名執(zhí)法人員其實是“臨時工”和合同工。
其次，“影子雇員”分布較多的是經(jīng)濟管理部門。雖然街道沒有一級財政，但是各街道辦事處一般都設(shè)有經(jīng)濟發(fā)展辦公室、招商中心、財稅工作部等。例如，A街道59名聘用人員中，有32名聘用人員從事經(jīng)濟管理類工作，其中，經(jīng)濟發(fā)展部5名，土地規(guī)劃部5名，重點工程部7名，招商中心2名，財稅工作部5名，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室8名。再次，綜合行政部門也占用了一部分“影子雇員”。綜合行政部門通常是為街道領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的機構(gòu)，除了綜合辦公室之外，往往還掛著組織辦、效能辦、紀檢監(jiān)察室等牌子。除了行政編、事業(yè)編外，一般每個街道的綜合行政部門都有5~7名聘用人員。A街道的59名聘用人員中，綜合行政部門占了8個名額，其中，黨政綜合辦公室占了5個，行政辦公室占了3個。最后，聘用“影子雇員”最少的是公共服務(wù)類部門。在我國社會老齡化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的轉(zhuǎn)型過程中，老年人口、流動人口、失業(yè)人口等急劇增加，公民的需求日益激增而且多元化。提供公共服務(wù)成為基層政府的核心職能。但是，“影子雇員”主要工作并不是提供公共服務(wù)。例如，A街道59名聘用人員中，僅有7名分布于社會事務(wù)辦、就業(yè)和社會保障事務(wù)所。
可見，“影子雇員”在不同行政部門間的分布存在結(jié)構(gòu)差異，主要集中于社會管理部門。之所以如此，與當前地方政府的績效考核制度密切相關(guān)。從街道辦事處“一把手”的角度來看，“首先要考慮的是影響‘帽子’的工作，如計劃生育、信訪等‘一票否決’的工作，然后如果還有精力才會考慮公共服務(wù)等?！钡胤焦賳T對實行“一票否決”考核的事項特別敏感，在這種壓力型的激勵機制下，地方官員最關(guān)心的并不是政績突出，而是不出事。為了避免因為一項工作出現(xiàn)問題而在目標責(zé)任考核中被徹底否決，相應(yīng)政府部門會投入大量的人力資源，努力圍追堵截，嚴防死守。而涉及“一票否決”的主要是計劃生育、綜治維穩(wěn)、城市管理、安全生產(chǎn)等社會管理工作，這類工作的特點是“勞動密集”，僅僅依靠核定編制內(nèi)的公務(wù)人員無法完成。例如，為保證計劃生育責(zé)任目標的實現(xiàn)，地方政府就需要動員大量的人力執(zhí)行監(jiān)督職能，為了保證信訪責(zé)任目標的實現(xiàn)，地方政府需要大量的人員截訪、控訪。其次是經(jīng)濟管理部門，為了解決上下級政府之間的信息不對稱問題，政府官員趨于使用“資源密集型”的政績工程來發(fā)出信號。相形之下，提供并改善公共服務(wù)并沒有成為“影子雇員”的主要任務(wù)。
▍“影子雇員”的招錄與激勵
“影子雇員”以政府代理人的身份出現(xiàn)，執(zhí)行國家的行政權(quán)力，卻缺乏相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管，他們在招錄、合同簽訂、福利待遇、考核晉升等方面都不同于一般的編內(nèi)人員。然而，從政府的角度看，政府采用多元化的雇用形式，以遠低于雇用編內(nèi)人員的行政支出，獲得了各種形式的人力資源。
（一）錄用與合同簽訂
“影子雇員”的錄用方式有以下幾類：占編不入編、單位自行聘用、勞務(wù)派遣、“臨時工”、退休后返聘等。
第一，占編不入編。“占編不入編”通常錄用一些專業(yè)技術(shù)人員，因為人事審批程序比較煩瑣，所以用人單位采用了這一程序。錄取需經(jīng)上級政府的常委會議討論決定，上級勞動人事部門采用公開統(tǒng)一招聘的方式，人社局、監(jiān)察局等部門聯(lián)合成立招考小組，面向社會公開招考，錄用程序包括正式的筆試、技能測試、面試、體檢、公示等，要求錄用對象有大專、大學(xué)或研究生的學(xué)歷、學(xué)位。這部分人員不納入編制，參加社會保險，工資由財政專項支出，經(jīng)費由財政部門根據(jù)用人單位的行政附屬編制空額數(shù)，參照行政機關(guān)在崗職工上年度平均工資水平核撥。
第二，用人單位自行招聘。對于招聘程序、工作職責(zé)，沒有明確的規(guī)定。用人單位直接與“影子雇員”訂立勞務(wù)合同。有些“影子雇員”是通過一些隱秘的渠道進入，先以聘用人員身份進入，隨后尋找機會轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，到一定級別再轉(zhuǎn)公務(wù)員編制。
第三，勞務(wù)派遣。用人單位與人才服務(wù)公司簽訂合同，而人才服務(wù)公司再與個人簽訂合同。簽訂勞務(wù)合同的一般是臨時性、輔助性和替代性的工作，如為保障機關(guān)辦公和職工生活而提供勞務(wù)服務(wù)的司機、打字員、保安、保潔、食堂工作人員等。
第四，“臨時工”。一般用人單位與“臨時工”只存在事實勞務(wù)關(guān)系，而不簽訂任何勞務(wù)合同，也不到勞動保障部門備案。市政部門集中了大量的“臨時工”，他們干的是本單位最臟、重、累、繁的工作，得到的報酬卻往往與勞動付出不成比例。
各類“影子雇員”的錄用主體、要求、程序等都不同，因此，各類人員的素質(zhì)、工作效率也存在顯著差異，其中由上級政府統(tǒng)一招錄的“占編不入編”人員的錄用要求與正式公務(wù)員差別不大，承擔工作與公務(wù)員也沒有差異。單位自聘人員、勞務(wù)派遣、“臨時工”的錄用門檻一般低于編內(nèi)人員。但是，這些人員的共同點是缺乏編制的保障，隨時可能被解雇，因此，他們工作的強度高于編內(nèi)人員，往往承擔起編內(nèi)人員“不愿做、不能做、不屑做、不想做”的工作，他們的工作效率一般反而會高于同崗位的編內(nèi)人員。
（二）福利待遇
“影子雇員”待遇與政府編制內(nèi)工作人員有明顯的差異。其中，聘用工的年收入在行政編的1/3~2/3之間。如B區(qū)行政編人均年收入最高14.9萬元，最低8.8萬元，聘用人員最高10.2萬元，最低2.7萬元，例如上述B區(qū)A街道，行政編的平均年收入為10萬元，聘用人員6萬元（見表5）。“影子雇員”內(nèi)部的待遇差別也很大，社區(qū)協(xié)管員比聘用工的工資就要低許多。例如B區(qū)街道正式聘用人員最高10.2萬元，最低2.7萬元，而各類協(xié)管員平均工資才2.4萬元，聘用人員一般都購買“五險一金”，而協(xié)管員都不購買五險。在其他地區(qū)的調(diào)研時，我們了解到，一般編外人員的工資僅占編內(nèi)人員工資的25%左右。由于招錄簡單、管理靈活，“影子雇員”成為一些單位的廉價勞動力。
“影子雇員”的工資收入來源非常模糊，但主要來源是公共財政撥款。基層政府的支出項目分為辦公支出、人員經(jīng)費支出、服務(wù)群眾專項支出、其他支出四大項。我們在數(shù)個地方的訪談結(jié)果顯示，部分“影子雇員”，尤其是長期聘用工的工資會列入“人員經(jīng)費支出”。也有部分列入“專項支出”，如再就業(yè)專項資金或其他專項，當然，哪部分人員列入哪一個專項經(jīng)費內(nèi)，當?shù)氐恼ぷ魅藛T也很難說清楚。還有一些地方列入“其他支出”的，例如，一些地方都把綜治維穩(wěn)的費用列入“其他支出”。更有一些部門的“影子雇員”的工資并沒有納入財政保障，只能依靠部門收費、罰款發(fā)放，例如，街道辦事處的編外計劃生育員，收入多來自于計劃生育的罰款，交通協(xié)管員的收入來自于交通執(zhí)法的罰沒款項返還部分。
做事的費用被“影子雇員”的人頭費擠占，成為基層政府的普遍現(xiàn)象，以費養(yǎng)人、以罰養(yǎng)人，造成了基層政府的亂收費、亂罰款的情況。與此同時，基層政府提供的公共服務(wù)被社會管理擠占。
（三）考核與晉升
編內(nèi)人員只要沒有被辭退或開除，就可以一直工作到退休。而“影子雇員”的工作年限一般在合同中限定，通常是1~5年不等，如果繼續(xù)留用，就需要續(xù)聘?？己说臉藴室膊煌?，編內(nèi)人員通常“合格”即可，而有的地方政府規(guī)定“影子雇員”兩年考核不是“合格”就不能續(xù)聘。而且，“影子雇員”一般不能像編內(nèi)人員那樣參加提職晉升、職稱評審，因此，他們的年資無法累積，但是，通過正式的招考程序招錄的聘用工，如果再去報考公務(wù)員，錄取的概率會相對高一些。
可見，地方政府聘用“影子雇員”的責(zé)權(quán)利不相稱。雖然政府部門增加了公務(wù)人員，干活的人多了，但是，既不需要增加相應(yīng)的行政開支（或者用罰沒創(chuàng)收款支付，或者“人員經(jīng)費”擠占“專項事業(yè)經(jīng)費”），也沒有增加相應(yīng)的責(zé)任，如果編外人員涉及追責(zé)的問題，可以拋出“臨時工”的身份來推卸政府責(zé)任。因此，政府有充足的動力去擴張人員規(guī)模。
▍“影子雇員”的規(guī)模與分布差異
“影子雇員”的存在不僅是一個明顯的事實，而且規(guī)模極其龐大，同時，在不同地區(qū)間，“影子雇員”的規(guī)模存在明顯差異。
（一）街道辦事處“影子雇員”的規(guī)模估計
街道辦事處這一層面的影子雇員有多大規(guī)模呢？據(jù)統(tǒng)計，2013年我國城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人。我們采用以下兩種方法來估算街道這一層面的“影子雇員”。
第一種方法：把B區(qū)作為一個個案，全國共有7374個街道，每個街道共有86.5個聘用人員（式1）。2013年共設(shè)有街道辦事處7374多個，全國街道一級的影子雇員數(shù)量（式2）約為637851。
式（1）：692÷8=86.5
式（2）：86.5×7374=637851
第二種方法：按照B區(qū)每個公務(wù)人員服務(wù)的常住人口，可以算出73111萬城鎮(zhèn)人口共需城鎮(zhèn)公務(wù)人員1063107人（式1），然后，依據(jù)公務(wù)人員與影子雇員的比重，全國街道一級的“影子雇員”數(shù)量（式2）大約為619250人。
式（1）：81.7萬/1188人=73111萬/城鎮(zhèn)公務(wù)人員
式（2）：692/1188=影子雇員/1063107
按照以上兩種估算方式，全國的街道辦事處的聘用人員約為62萬~64萬左右。往同心圓的更外圍看，街道辦事處的編外人員還有更邊緣的“協(xié)管員”存在，像B區(qū)8個街道共有974名。如果按照這個比例估算，全國就有近90萬名“協(xié)管員”。兩者相加，僅街道這一層級，“影子雇員”將近154萬。
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（二）不同地區(qū)街道辦事處“影子雇員”的比較
不同的城市因所處工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化的不同發(fā)展階段，城市管理的復(fù)雜性不同，公民需要的服務(wù)等不同，“影子雇員”的數(shù)量存在差異。為保證上面所估算數(shù)據(jù)的精確性，我們又對其他一些地區(qū)進行了調(diào)研，并把不同地區(qū)的數(shù)據(jù)進行比較。下面是另外3個街道辦事處的人員構(gòu)成。
（1）JH街道——東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份的省會城市的一個街道，24個行政編、24個事業(yè)編，聘用人員有123個，此外還有各類輔助性工作人員140人。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的5.5倍。
（2）SK街道——東部沿海經(jīng)濟發(fā)展特區(qū)的一個街道，行政編30人，執(zhí)法編30人，事業(yè)編37人，再加上7~8名公務(wù)人員，街道還有286名協(xié)管員和社區(qū)工作人員。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的3倍。
（3）KJ街道——另一東部沿海大城市的一個街道，街道辦事處的行政編與事業(yè)編約為100人左右，而聘用人員約為200人左右，但是，如果算上街道下的協(xié)管員等工作人員，則有1000人。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的10倍。這些地區(qū)“影子雇員”的比例都遠遠高于B區(qū)。因此，前面依據(jù)B區(qū)做出的估算還是比較保守的。
▍地方政府公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)
傳統(tǒng)官僚科層制是提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公共政策目標的主要組織模式，然而，從上述街道辦事處的“影子雇員”實證分析可知，中國地方政府在核定編制之外，還招錄了規(guī)模龐大的“影子雇員”。
“影子雇員”是中國特殊現(xiàn)象，還是各國的普遍現(xiàn)象？中國地方公務(wù)人員的結(jié)構(gòu)有什么特殊性？這種特殊性是否反映出中國地方治理具有特殊形式？
（一）介于科層制與合同外包之間的“影子雇員”
在經(jīng)濟學(xué)理論中，產(chǎn)品是由企業(yè)雇用員工直接生產(chǎn)，還是把一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給其他企業(yè)生產(chǎn)，這一直是一個重要問題?？扑沟热藢Υ诉M行討論，由此提出了企業(yè)的邊界問題。內(nèi)部生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)對應(yīng)著兩種不同的組織形式——雇傭制與合同外包制，在雇傭制中，企業(yè)直接向雇員發(fā)布指令，而在合同外包制中，企業(yè)作為委托人，向代理人（承包企業(yè)）購買產(chǎn)品或服務(wù)。兩種組織形式下各主體的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系不同。雇傭制下，企業(yè)與雇員簽訂合同，企業(yè)組織雇員直接生產(chǎn)產(chǎn)品，企業(yè)對雇員的生產(chǎn)行為承擔責(zé)任；在合同外包制中，企業(yè)與代理人（承包企業(yè)）簽訂合同，代理人有充分的自由裁量權(quán)決定產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，但是產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量等由委托人決定。
經(jīng)濟學(xué)關(guān)于企業(yè)直接生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)的區(qū)別對于行政組織具有啟示意義?？茖又婆c合同外包制可以對應(yīng)直接生產(chǎn)與合同外包。“影子雇員”與傳統(tǒng)的官僚科層制有差異，但仍然屬于科層制的范疇，原因在于：政府部門作為委托人，不管是對公務(wù)員還是“影子雇員”都擁有正式的權(quán)威，控制著他們的人事權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和剩余控制權(quán)（如否決權(quán)、干預(yù)權(quán)），后者只具有決策的執(zhí)行權(quán)。
當然，“影子雇員”屬于科層制的變異，兩者的不同之處在于：第一，從經(jīng)濟激勵來看，“影子雇員”不同于正式雇員。激勵是指工作人員的收入與其提供服務(wù)的努力是否高度相關(guān)?？茖又茖儆谌跫睿焦蛦T不具有剩余索取權(quán)，但是，“影子雇員”擁有強激勵和部分剩余索取權(quán)，“影子雇員”無法享受同單位同崗位的編內(nèi)人員的工資、晉升、醫(yī)療等福利待遇，他們的工資大多來源于地方政府的“專項經(jīng)費”、“罰沒創(chuàng)收款”，類似于“交夠上級的，剩下的就是自己的”，因此，他們對于罰沒款具有部分剩余索取權(quán)。第二，正式雇員對于以組織名義做出的行為，不需要承擔責(zé)任。“影子雇員”承擔該單位的實際工作，承擔部分崗位職責(zé)，擁有行使行政權(quán)力的一定自由裁量權(quán)，政府部門本應(yīng)對其行為承擔責(zé)任，但是實際上政府部門往往不承擔涉及的相關(guān)追責(zé)。新聞中的“臨時工”往往是“替罪羊”的代名詞。
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從寬泛的意義上看，“影子雇員”可以視為一種特殊的合同外包。但是，嚴格而言，兩者還是存在著明顯區(qū)別：第一，前者是購買個人的勞務(wù)，而后者是購買組織提供的項目，前者是政府出錢“養(yǎng)人”，而后者是“養(yǎng)事”。外包生產(chǎn)的合同性質(zhì)比較特殊，操作中視為一種特殊的民事合同，標的物是政府所需的“服務(wù)項目”，一般包括政府自身所需的服務(wù)和政府提供給社會公眾的服務(wù)。而政府與“影子雇員”簽定的一般是勞務(wù)合同，合同標的物是雙方的雇傭合同關(guān)系。
第二，成本核算不同。任何一個政府部門在決定是由內(nèi)部直接生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)時會面臨一個基本的決策：直接生產(chǎn)的成本和外部生產(chǎn)的協(xié)調(diào)成本。政府管理“影子雇員”僅面臨內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，而合同外包中政府面臨著與外部組織的交易成本。
第三，工作方式不同。合同外包中，原來政府與社會力量是垂直的管理關(guān)系，現(xiàn)在轉(zhuǎn)換為購買合作關(guān)系，政府通過對承包方提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價格等進行控制，從而滿足公民需求，政府的主要工作不是管理雇員，而是配置和指揮資源網(wǎng)絡(luò)，最大限度地增加公共價值，因此，合同外包對政府部門提出了更多要求，提高了政府的監(jiān)督成本與協(xié)調(diào)成本。而政府控制著“影子雇員”的人事權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等，通過管理、監(jiān)督“影子雇員”直接提供公共產(chǎn)品。
第四，責(zé)任分擔機制不同。外包合同中的承包方不能以政府的名義從事活動。換言之，合同外包中，政府工作崗位實現(xiàn)了向社會的轉(zhuǎn)移，政府與承包方的合作跨越了國家—社會邊界，公共財政的使用與政府分離，政府可能出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。而“影子雇員”可以以政府名義活動，代表所在部門執(zhí)法或工作，因此，這是政府工作崗位的擴張。政府與“影子雇員”的合同仍然屬于政府內(nèi)部契約，政府可以延續(xù)原來的管理方式，整合性和一體化協(xié)調(diào)更強。
（二）地方政府公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)
基于以上分析，可見“影子雇員”與政府部門的關(guān)系介于傳統(tǒng)的科層制與純粹的合同外包制之間，但是，從本質(zhì)上仍然屬于科層制的范疇。依據(jù)政府公務(wù)人員的不同性質(zhì)來看，實際上政府公務(wù)人員形成一個“同心圓”結(jié)構(gòu)，從中心到外圍依次為從科層制——影子雇員——合同外包，呈現(xiàn)出一個漸變的譜系。政府與雇員的聯(lián)系、責(zé)任機制等相繼減弱。但是，這個譜系內(nèi)的成員都不同程度地介入政府職能（見圖1）。
合同外包中，政府進一步利用社會的人力、物力資源，并與社會建立起合作關(guān)系。政府從原來的封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為開放狀態(tài)，突破了原來的邊界，不僅使用行政性資源，而且吸收了大量的社會資源，為我所用，擴大了權(quán)力范圍，提高了政府治理能力。從“影子雇員”到合同外包的轉(zhuǎn)變，是從科層制到合同外包的轉(zhuǎn)變，不僅是一種治理方式的轉(zhuǎn)變，而且需要從理念到實踐的切實轉(zhuǎn)變。
當前，中國地方治理過程中雖然零星采用了合同外包的方式，但是，各地更多偏向于雇用“影子雇員”。即使是“影子雇員”內(nèi)部，也存在著從上級政府批準的占編不入編——單位自聘的聘用工——勞務(wù)派遣——臨時工的漸變譜系。中國的“影子雇員”是在壓力型體制下，地方政府官員為應(yīng)對“一票否決制”的考核而突破編制約束，利用了一大批社會上的人力資源。由于政府并沒有明確這些“影子雇員”進入的程序、方式、期限，并對其進行合理規(guī)制，導(dǎo)致政府公務(wù)人員中又逐步出現(xiàn)了一個“灰色地帶”。
（三）比較視野下中國地方公務(wù)人員結(jié)構(gòu)的特殊性
從國際比較的視野看，“影子雇員”與合同外包的差異凸顯出當下中國地方治理的特殊性。地方治理方式受到一國歷史文化淵源、政治行政體制、社會風(fēng)俗等的影響。20世紀70年代以來，為應(yīng)對復(fù)雜而快速變革的時代需求，政府官員開始在傳統(tǒng)的官僚科層制之外尋求新的治理模式。在英國、美國、澳大利亞等“盎格魯—薩克遜”傳統(tǒng)的國家，社會中存在著大量的志愿組織、社區(qū)組織、慈善組織等，政府從服務(wù)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者、提供者。政府通過合同外包提高公共服務(wù)的供給能力。合同外包把服務(wù)的生產(chǎn)從政府內(nèi)部的雇員轉(zhuǎn)移到外部的社會組織或企業(yè)。
在這樣的背景下，這些國家的政府外圍出現(xiàn)了一個規(guī)模龐大的“影子政府”。就像保羅?萊特描繪的，20世紀50年代的美國政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，現(xiàn)代政府是被“影子政府”包圍的“圓形”。美國的“影子政府”更多地體現(xiàn)為通過合同外包形成的第三方政府。政府外包服務(wù)，不僅涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等傳統(tǒng)公共服務(wù)，還涉及監(jiān)獄管理、情報收集、軍事活動如戰(zhàn)時緊急醫(yī)療救助、空中管制監(jiān)視、保護大使館、消滅毒品種植基地等等。營利企業(yè)、非營利組織利用公共資金提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，由此形成了政府和公共支出的分離。一些政府部門實際上變成了承包合同的管理機構(gòu)。由此，美國政府主要應(yīng)加強管理合同、管理第三方政府、管理公共資金的能力。由于政府管理委托—代理關(guān)系的難度、公共利益的考量、市場競爭主體的缺失等因素，美國政府合同外包的潮流在2002年左右開始發(fā)生一定程度的逆轉(zhuǎn)。
政府能力在一定程度上制約著服務(wù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移程度。服務(wù)生產(chǎn)外移的前提是社會中有大量的專業(yè)性組織的存在，它們之間可以通過競爭降低成本，提供更好的公共服務(wù)。我國從計劃經(jīng)濟時期的“總體性社會”發(fā)展至今，社會的自組織能力還比較薄弱，多數(shù)社會組織不具備承接服務(wù)的能力。在這種特殊的背景下，政府服務(wù)生產(chǎn)的職能無法從政府內(nèi)部順利向外轉(zhuǎn)移給社會力量。另一方面，我國地方政府協(xié)調(diào)、組織社會資源的基礎(chǔ)能力相對較弱，而控制能力卻非常強大，可以不與社會討價還價而強勢地動員社會上的人、財、物資源來直接完成目標。因此，地方政府更多雇用“影子雇員”來應(yīng)對現(xiàn)實問題。
兩者相比，購買個人服務(wù)還是購買組織服務(wù)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，來自于納稅人的公共開支都被社會所用，“影子雇員”、合同外包都可以成為提供和改善公共服務(wù)的一種方式，然而，根本問題在于，“影子雇員”與合同外包為社會提供的內(nèi)容有所不同。中國地方政府的“影子雇員”并沒有致力于為公民提供公共服務(wù)與建設(shè)公共服務(wù)體系，而是主要從事社會管理；合同外包在一些國家從公民“吃福利”到“找工作”的過程中扮演了主要角色，而中國地方政府的“影子雇員”利用了更多的社會資源以應(yīng)對上級政府的考核。
▍簡短的結(jié)論
政府公務(wù)人員是行政體制中的重要一環(huán)，既關(guān)系到政府行政支出，也關(guān)系到政府職能的履行。中國政府規(guī)模是“偏大”還是“偏小”？“羅生門”式的爭論其實起源于公務(wù)人員的差序結(jié)構(gòu)。在公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)中，如果統(tǒng)計到不同的層面，那么得出的結(jié)論自然不同。是否把“影子雇員”列入統(tǒng)計口徑，對政府規(guī)模的判斷尤其會產(chǎn)生重大影響。
改革開放以來，我國數(shù)次行政體制改革都以控制行政機構(gòu)與約束行政編制為主要目標，其背后的邏輯是通過精簡行政機構(gòu)與人員，理清政府、市場與社會的邊界，解決政府職能越位的問題。然而，“影子雇員”并非某一個地方政府、某一級地方政府的獨特現(xiàn)象，地方政府不受編制約束，擴張人員規(guī)模已經(jīng)蔚然成風(fēng)，一種穩(wěn)定的組織現(xiàn)象背后必然有其激勵機制和制度背景。組織變革既包括機構(gòu)重組，也包括流程再造和治理原則的反思。從這一角度反思“影子雇員”的形成，會有以下啟示。
第一，從機構(gòu)重組的角度而言，我國的政府職能需要全盤梳理與考量，政府職能的越位、缺位、錯位同時存在。中國特色的社會主義性質(zhì)的特定要求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化的特殊發(fā)展階段出現(xiàn)的大量管制與服務(wù)需求，服務(wù)型政府建設(shè)的要求等，都是機構(gòu)重組的約束性條件。因此，機構(gòu)重組的基本前提是需要理順國家—社會關(guān)系、政府層級間關(guān)系、職能部門間關(guān)系。在市場優(yōu)先、社會自治的基礎(chǔ)上，相當多的政府職能應(yīng)當轉(zhuǎn)移出去，同時，實現(xiàn)管理與服務(wù)的重心下沉，當前尤其要突出提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重點。精簡機構(gòu)與人員僅僅是機構(gòu)重組的內(nèi)容之一。
第二，從流程再造的角度而言，職能轉(zhuǎn)移、激勵機制、公共財政與公共人力資源的投入等息息相關(guān)，換言之，數(shù)量龐大的“影子雇員”之所以存在，部分正是因為政府職能轉(zhuǎn)移不到位、管了許多管不了也管不好的事，地方政府面臨的激勵機制又促使其雇用大量的“影子雇員”來加強社會管理，同時擠占了本應(yīng)用于公共服務(wù)的人力與財政資源。因此，在明確政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立起與此相關(guān)的一系列流程，如與此相匹配的政府績效評估制度、財政保障制度等，這樣，精簡行政機構(gòu)與人員才有了依據(jù)與保障。
第三，從治理原則反思的角度而言，在全球化治理革命中，為應(yīng)對財政壓力，應(yīng)對復(fù)雜多變的社會需求，在傳統(tǒng)的科層制模式之外，吸收社會參與，實現(xiàn)權(quán)力共享，提高政府與市場、社會合作共治的能力，這已經(jīng)是一種普遍趨勢。至于用什么形式來提高政府的治理能力，不同國家存在著不同形式?！?strong>影子雇員”與合同外包的根本差異不在于“養(yǎng)人”還是“養(yǎng)組織”，而在于是否為公眾提供了更多的服務(wù)。如何使地方官員能夠回應(yīng)公民需求，而非單純關(guān)注上級政府的考核，需要對治理原則進行反思。
2013年9月30日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺，新一屆國務(wù)院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，就政府向社會力量購買服務(wù)提出了指導(dǎo)意見；2014年12月18日，民政部、財政部公布了《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》；2015年初，民政部、財政部、工商總局制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》；2015年3月1日，國務(wù)院公布了《政府采購法實施條例》，明確政府采購服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，從而在宏觀政策上，把政府購買服務(wù)納入了政府采購的框架體系中。國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺政策，對政府購買服務(wù)提出了政策指引。這就要求政府轉(zhuǎn)變觀念，從直接生產(chǎn)服務(wù)向購買服務(wù)轉(zhuǎn)變，要求政府能夠吸引各種社會資源，構(gòu)建起一個多元治理網(wǎng)絡(luò)，并主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)資源、推進網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化。
值得注意的是，政府合同外包要求對治理原則進行反思，治理流程進行再造，治理機構(gòu)進行重組，由此必然帶來對政府能力的重塑。政府購買服務(wù)的政策推進在一定程度上會促使政府從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。然而，在現(xiàn)實中，我們通過大量調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的順利實現(xiàn)，既取決于社會力量的承接能力，也取決于政府的協(xié)調(diào)、組織、管理社會力量的能力。考慮到當前的現(xiàn)實情況，“影子雇員”的問題在一定時期內(nèi)還會存在，并對中國地方治理產(chǎn)生影響，因此，亟須得到更多的關(guān)注與研究。
本文原載《管理世界》2015年第10期，原標題為“中國地方政府的‘影子雇員’與‘同心圓’結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實證分析”。圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，敬請聯(lián)系刪除。歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系版權(quán)方。
