? 佘倩影 | 北京工商大學(xué)法學(xué)院? 張佳俊 | 北京大學(xué)法學(xué)院

【導(dǎo)讀】據(jù)法國總統(tǒng)府12月17日公告，法國總統(tǒng)馬克龍新冠病毒檢測呈陽性，并出現(xiàn)一些癥狀，成為又一位感染新冠病毒的西方國家領(lǐng)導(dǎo)人。此前幾日，率先提出“群體免疫論”的英國開打新冠疫苗，但又同時發(fā)現(xiàn)新冠變異新毒株，疫情形勢不容樂觀；而再過半個月，英國脫歐過渡期就要結(jié)束，無論英歐能否達成貿(mào)易協(xié)議，英國經(jīng)濟都可能受到?jīng)_擊。英國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年英國遭遇了史上最嚴(yán)重的衰退期，其也是歐洲經(jīng)濟反彈最弱的國家。這種經(jīng)濟頹勢與政治分化、社會分化、疫情危機等交相疊加，構(gòu)成英國政府不得不面對的重大挑戰(zhàn)；對于英國精英而言，如何從“分化的政治”重回“整合的政治”，已成為擺脫困境的根本出路。在這種背景下，今年英國政府宣布喚醒“羅斯福精神遺產(chǎn)”，推出從經(jīng)濟刺激、科技創(chuàng)新、社會保障到政治變革的全方位新政：一方面，在經(jīng)濟政策中更加強調(diào)弱勢群體，關(guān)注區(qū)域均衡發(fā)展并試圖遏制社會階層分化的趨勢；另一方面，向以文官為代表的“幕后政府”發(fā)起挑戰(zhàn)，試圖打破僵化的官場文化，建立首相主導(dǎo)的強人政治格局?？偟膩砜矗谥刂匚C之下的種種反應(yīng)，具有鮮明的本土化和集中化特征，其背后也貫穿著全球高風(fēng)險時代某種日益普遍化的政治發(fā)展邏輯。就此而言，英國的改革路徑選擇耐人尋味，也引人深思：無法擺脫風(fēng)險社會的現(xiàn)代人類，將如何面對變化的政治秩序，改寫自己的命運？

本文發(fā)表于《文化縱橫》2020年第6期，原題為“羅斯福道路能拯救英國嗎？”，僅代表作者觀點，供諸位參考。

▍危機疊加：分化的大不列顛向何處去？

2020年6月，親歷新冠肺炎生死劫的英國首相鮑里斯·約翰遜，發(fā)起了號稱是“二戰(zhàn)”以來英國最激進的新政。約翰遜誓言，新政“不僅致力于戰(zhàn)勝新冠病毒，還致力于利用這場危機，最終解決這個國家過去30年來尚未解決的巨大挑戰(zhàn)”。那么，如何理解這種“巨大挑戰(zhàn)”？其癥結(jié)又在何處呢？

目光重返20世紀(jì)70年代末80年代初。彼時撒切爾夫人帶領(lǐng)保守黨贏得英國大選，隨后推動以私有化為核心的歷史性改革，而在大西洋彼岸的美國，新當(dāng)選美國總統(tǒng)的里根也推行了相似的改革政策，一種被稱為“新古典自由主義”（Neoliberalism，后來逐漸被簡稱為“新自由主義”，以下用此簡稱）的政治經(jīng)濟模式開始走上歷史前臺。在向全球擴張的過程中，新自由主義實現(xiàn)了工業(yè)生產(chǎn)、自由貿(mào)易和跨國資本的內(nèi)外合流，一度使西方重新煥發(fā)生機，但也造成了一國之內(nèi)、國與國之間、地緣區(qū)域之間普遍的結(jié)構(gòu)失衡。

隨著2008年全球金融危機的爆發(fā)，世界經(jīng)濟衰退加劇了這種結(jié)構(gòu)失衡，進而出現(xiàn)了卡爾·波蘭尼預(yù)言的“鐘擺效應(yīng)”：繼自由化、市場化、全球化、普遍主義之后，與其相悖的反向運動——社會保護、國家干預(yù)、反全球化、民族主義也逆勢而起。包括著名經(jīng)濟學(xué)者約瑟夫·斯蒂格利茨、政治學(xué)者弗朗西斯·福山在內(nèi)的許多西方知識精英紛紛指出，21世紀(jì)的新自由主義正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，而新冠肺炎疫情的突然降臨，則進一步加重了這場危機。

英國正處于歷史巨變的“漩渦”地帶。金融危機以后，英國經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，盡管卡梅倫政府一度引領(lǐng)經(jīng)濟中興，但如英格蘭銀行首席經(jīng)濟學(xué)家安迪·霍爾丹（Andy Haldane）所言，“經(jīng)濟的‘蛋糕’沒有迅速做大，而且‘蛋糕’切得并不均勻”，結(jié)果是貧富差距拉大，“民主赤字”問題日益突出。

作為應(yīng)對困局的重大變革之一，起于2016年的“脫歐”，原本被英國人寄予了重新掌控國家發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的熱望。然而“脫歐”久拖不決，整整虛耗近四年光陰才完法律程序，至今未能達成脫歐后的英歐貿(mào)易協(xié)議，反而使英國的內(nèi)部矛盾更加突出：政黨政治分化嚴(yán)重，一度出現(xiàn)沒有政黨占半數(shù)議席以上的“懸浮議會”（Hung Parliament）和少數(shù)派政府，政策議程難以統(tǒng)合；國家裂痕逐漸加深，地方分裂主義此起彼伏，央地博弈之間的聯(lián)合王國正面臨更多的不穩(wěn)定因素；社會分化明顯加劇，脫歐催化下的民意進一步撕裂，民粹政治、身份政治取代階級政治而成為影響政治走向的主要因素；官民信任深受重創(chuàng)，由于政治體制、主流政黨和政治精英無法有效回應(yīng)挑戰(zhàn)，政治精英和普通民眾的鴻溝進一步加深。

英國漢薩德學(xué)會最新調(diào)查報告顯示，2019年英國公眾對政府治理體制的評價降至15年來最低點，人們對國家存在的問題感到悲觀，認(rèn)為政府體制向富人和權(quán)貴傾斜，迫切希望出現(xiàn)一個積極有為的政府來主導(dǎo)真正意義上的改革。有超過一半的受訪者期待一位強人領(lǐng)導(dǎo)來打破常規(guī)，而不必處處受制于議會。

這種混雜著衰退、分化、懷疑、悲觀、失衡等因素的“潘多拉魔盒”，隨著新冠疫情的致命一擊，最終被徹底打開。據(jù)英國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年英國進入了歷史上最嚴(yán)重的衰退，其GDP下降幅度在G7國家中最大，死亡率卻在歐洲國家中最高。不僅如此，疫情暴露出政府治理的力不從心，不同群體在生命健康處境上的鮮明對比，更使得英國社會的結(jié)構(gòu)性不平等一覽無余，從而加重了本已垂危的分化困境。

合而觀之，由新自由主義整體困境所引發(fā)的民主政治危機，由社會分裂困境所衍生的身份政治危機，由新冠疫情所凸顯的生命政治危機，一時間與經(jīng)濟衰退交相疊加，造成了英國的危機時刻。這些問題無不指向一個高度分化的大不列顛，尤以政治的分化和民心的凋零為最大挑戰(zhàn)；而從政治、經(jīng)濟、社會等層面重新加強國家整合，重建人民對體制的信任，凝聚國家發(fā)展的信心與合力，則被視為英國政治的根本出路。英國亟待一場國家治理轉(zhuǎn)型，借用19世紀(jì)后期英國政壇核心人物、保守黨領(lǐng)袖本杰明·迪斯雷利的話來說：“在這個國家，社會陷于迷茫而近乎癱瘓；它將迎來改變，需要相應(yīng)的制度設(shè)計?！?/p>

▍英式新政：當(dāng)約翰遜喚醒羅斯福

2019年12月，英國大選最終以保守黨取得壓倒性勝利，首相約翰遜重新掌控議會而告終。這意味著，在被懸置多年之后，英國傳統(tǒng)的以中央集權(quán)、議行合一為特色的威斯敏斯特“強政府”模式得以重新激活，一定程度上扭轉(zhuǎn)了此前高度分化的政治局面，為約翰遜政府積極施政創(chuàng)造了政治條件，而新冠疫情的突發(fā)，在令新政府措手不及的同時，也倒逼出難得的改革契機。

2020年6月27日，約翰遜的左膀右臂之一、英國現(xiàn)任內(nèi)閣辦公廳大臣邁克爾·戈夫（Michael Gove）代表政府發(fā)表公開演講，直言人們對傳統(tǒng)政治經(jīng)濟精英的信心已經(jīng)破滅，當(dāng)下英國的危機堪比上世紀(jì)30年代的大蕭條，迫切需要以美國羅斯福新政為樣板，重塑英國政治生態(tài)，避免分裂進一步加劇。三天后，約翰遜本人宣布推出“羅斯福式”（Rooseveltian）的大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃。這兩次講話以及一系列政策，都以喚醒羅斯福新政遺產(chǎn)為核心，從兩方面勾勒出約翰遜新政路線圖。

政治改革層面，以“讓政府更貼近人民”為主旨推動英國政府轉(zhuǎn)型，著重提升政府治理績效和官員能力。戈夫認(rèn)為，按照羅斯福新政的思路，英國改革的第一要務(wù)就是關(guān)注弱勢群體，讓政府更好地為所有人而非少數(shù)權(quán)貴階層服務(wù)，建設(shè)更加包容的社會。在此意義上，“公共服務(wù)”不是公職人員謀取私利或安于現(xiàn)狀的特權(quán)，而是一種以促進公民繁榮為目標(biāo)、推動政府治理創(chuàng)新的機會和責(zé)任。

具體到政府改革事項上：其一，拉近政府和人民之間的距離，例如將政策決策中心從倫敦擴展到英國的不同地區(qū)，適度推動權(quán)力下放，賦予地方政府更多的決策權(quán)。其二，以“真正幫助公民實現(xiàn)繁榮”為標(biāo)準(zhǔn)，對政府方案和項目的評估既要嚴(yán)格又要大膽，同時對外更多地分享和發(fā)布數(shù)據(jù)，由數(shù)據(jù)分析專家?guī)椭u估政策制定及執(zhí)行的成敗，以真正提升政策的有效性。其三，為使公務(wù)員群體適應(yīng)新技術(shù)革命時代的治理需求，改革力圖打破固有機制，樹立“科技政治”這一全新的用人導(dǎo)向，將公務(wù)員隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)從偏重人文轉(zhuǎn)向偏重數(shù)理、經(jīng)濟和科工，推動“人才多樣化”和“技能多樣性”，以專家型行政克服形式煩冗的文書政治弊端。

除了這些具體措施，改革還力圖從意識形態(tài)上扭轉(zhuǎn)日益僵化的政府文化。戈夫認(rèn)為，過去英國政府文化敵視冒險、實驗和創(chuàng)新，而政治運作過程的僵化也不利于推動創(chuàng)新，更不利于官員承擔(dān)責(zé)任。因此，英國政府需要更多的激進主義，改革要為實驗創(chuàng)造空間，“轉(zhuǎn)向一種制度，在這種制度中，那些提出創(chuàng)新、與眾不同、具有挑戰(zhàn)性的建議的人，會有進步的空間，必要時，容許失敗”。

經(jīng)濟社會政策層面，改革以經(jīng)濟刺激為引擎，致力于解決英國區(qū)域發(fā)展失衡、創(chuàng)新動力不足、社會階層固化等問題。首先，“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)革命”（infrastructure revolution）是約翰遜經(jīng)濟刺激計劃的重中之重。早在2020年春公布的預(yù)算中，約翰遜政府就提出未來5年投資6400億英鎊用于基礎(chǔ)設(shè)施的升級優(yōu)化；在6月末的新政宣言中，約翰遜宣布實施50億英鎊的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，以促進就業(yè)和經(jīng)濟復(fù)蘇。為了給經(jīng)濟建設(shè)“開綠燈”，約翰遜政府徹底改變了1947年以來的英國規(guī)劃法規(guī)體系，大幅壓縮規(guī)劃審批程序和項目建設(shè)交付時間。為了刺激地產(chǎn)經(jīng)濟、解決年輕人和弱勢群體住房難問題，英國政府一面出臺房產(chǎn)印花稅減免新政，一面計劃在未來若干年內(nèi)投資120億英鎊建設(shè)18萬套保障房。為了促進區(qū)域協(xié)調(diào)、實現(xiàn)英國整體發(fā)展，中央政府也計劃與地方政府合作，加快蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全方位改善四個區(qū)域之間的交通互聯(lián)設(shè)施，以形成一個更加緊密的聯(lián)合王國。

與經(jīng)濟政策聯(lián)動，約翰遜政府在科技、人才、移民、教育、環(huán)境等政策領(lǐng)域布局英國中長期振興。2020年3月初，約翰遜親自主持召開科技委員會會議，要求圍繞醫(yī)療、交通、能源和機器人等重點領(lǐng)域制訂振興英國科技的“登月計劃”（Moon-shots）。此后，英國政府發(fā)布英國研究與發(fā)展路線圖，專門設(shè)立首相府人才辦公室，在收緊移民政策的同時，卻針對國際頂尖人才推出了“全球精英簽證”（Global Talent visa）。而在教育領(lǐng)域，針對多年來英國大學(xué)濫發(fā)“無條件錄取”（unconditional offer）的問題，英國教育部推動改變以預(yù)估成績提前招生的、有利于中上階層的招考制度，代之以先出成績再申請大學(xué)的新制度，讓招考更加公平和透明，在一定程度上打破階級固化、促進社會流動。在環(huán)境領(lǐng)域，約翰遜提出“綠色復(fù)蘇”（green recovery），積極發(fā)展節(jié)能技術(shù)和新能源產(chǎn)業(yè)，投資生態(tài)保護項目，以創(chuàng)造更多綠色就業(yè)機會?？偟膩砜矗?strong>被外界貼上右翼標(biāo)簽的約翰遜政府并未推出極化政策，而是兼容保守黨和工黨的諸多理念，走向了典型的中間路線。

▍挑戰(zhàn)“幕后政府”：首相集權(quán)與強人政治的興起

為了鞏固政治局面、落實改革政策，約翰遜政府一上臺就對內(nèi)開刀，向以文官集團為主體的“幕后政府”（deep state）發(fā)起挑戰(zhàn)。其結(jié)果正如智庫“變化歐洲中的英國”（UK in aChanging Europe）高級研究員吉爾·拉特（Jill Rutter）指出：文官選任政治化趨勢日益突出，英國政府“從集體內(nèi)閣制轉(zhuǎn)變?yōu)橐允紫嘀?、完全由中央主?dǎo)的運行體制”，形成了大權(quán)攬于首相的強人政治格局。

從歷史上看，聞名遐邇的英國文官體制一度以中立性著稱。然而隨著科層體制的固化，文官群體本身也成為一種高度政治化的存在：一方面，他們在決策咨詢、政策設(shè)計、情報處理、項目執(zhí)行等過程中握有部分實權(quán)，實際影響力隨著從政年限的增長而擴大，逐漸成為一個利益特殊的官僚集團；另一方面，為了應(yīng)對這種官僚化趨勢，避免“行政稀釋政治”，首相與內(nèi)閣和文官集團博弈不斷。自撒切爾以來，首相們都通過人事調(diào)整加強對文官群體的政治控制，約翰遜也不例外，而且還將這種內(nèi)部斗爭公開化了。

2019年約翰遜執(zhí)政之初，曾通過強硬撤換黨內(nèi)留歐派議員或開除其黨籍、辭退一批內(nèi)閣大臣等方式，促成了保守黨內(nèi)部整合，組成了以強硬脫歐派為主的新內(nèi)閣，而后又贏得大選、重掌議會，大體上鞏固了行政主導(dǎo)的政治局面。然而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，握有實權(quán)的文官群體卻趨于僵化保守，大多數(shù)公務(wù)員希望英國永遠不要離開歐盟——例如時任英國公務(wù)員系統(tǒng)一號人物、內(nèi)閣秘書兼國家安全顧問馬克·塞德威爾爵士（Sir Mark Sedwill）就是公認(rèn)的親歐盟官員。

為了克服官僚主義、掃除施政障礙，約翰遜及其核心幕僚策劃推動一系列人事調(diào)整，一面排除那些不愿脫歐或疑懼改革的舊人，一面尋求引進擁有數(shù)理科工專才的新人，迫使一些高級文官紛紛離職。英國智庫“政府研究所”（Institute for Government）所長布朗文·馬多克斯（BronwenMaddox）直言：“公務(wù)員壓力很大。本屆政府中有一種不容異議的論調(diào)，‘你要么站在我們這邊，要么就不站在我們這邊’。公務(wù)員制度的公正性受到質(zhì)疑，這是前所未有的?！庇绕渲档靡惶岬氖?，2020年6月，作為首席公務(wù)員的塞德威爾也宣布辭職，其后首席公務(wù)員的重權(quán)被分割，內(nèi)閣秘書和國家安全顧問不再由同一人兼任。此舉震動了英國政界，《新政治家》認(rèn)為，這意味著英國政府的運作方式發(fā)生重大變化，政府改革的長期目標(biāo)邁出重要一步。

上述文官選任變化的事例，只是半個世紀(jì)以來英國文官體制從中立性轉(zhuǎn)向政治化的整體趨勢的一個自然延伸。約翰遜改革顯然不止于此，他還改變了對內(nèi)閣和文官的領(lǐng)導(dǎo)機制：

其一，新設(shè)以首相為中心、協(xié)作抗疫的“委員會模式”。為了集中力量應(yīng)對疫情，在首相之下、內(nèi)閣各部之上設(shè)立醫(yī)療保健、一般公共部門、經(jīng)濟與商業(yè)、國際事務(wù)4個執(zhí)行委員會（implementation committees）。首相與各委員會負(fù)責(zé)人形成五人小組，日常召開新冠疫情防控會議，而后各委員會再指導(dǎo)相關(guān)部門做好具體決策，從而實現(xiàn)疫情防控的統(tǒng)一指揮和上傳下達。

其二，通過控制內(nèi)閣各部下屬的特別顧問，來制約內(nèi)閣大臣。以往，特別顧問一直由所在部的大臣管理，現(xiàn)如今首相直接越過大臣對特別顧問發(fā)號施令，特別顧問也直接向首相府匯報本部門工作，“被改造成了唐寧街的控制工具”。

其三，借應(yīng)對疫情之機，實現(xiàn)對各部信息情報及其發(fā)布渠道的集中統(tǒng)一管理。首相府建立了統(tǒng)一的信息匯總和發(fā)布機制，要求各部下屬的通信聯(lián)絡(luò)團隊直接向首相府匯報，而各部大臣也受首相府節(jié)制，不能隨意公開發(fā)表意見。這使得信息管控權(quán)被集中于首相府，內(nèi)閣“被降格為另一組政府發(fā)言人，只有當(dāng)首相府允許時才能對外發(fā)聲”。

其四，提升首相府常任秘書的地位，要求高級官員向其匯報首相政策的執(zhí)行情況，并將內(nèi)閣辦公室秘書處納入首相領(lǐng)導(dǎo)之下，使之從首相與內(nèi)閣之間的協(xié)調(diào)平衡者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)首相的直接工具。

吉爾·拉特認(rèn)為，這些改革意味著首相正繞過內(nèi)閣來施政，其結(jié)果無疑會強化首相之權(quán)，而貶抑內(nèi)閣各部門及其大臣的權(quán)力。而《紐約時報》則援引英國政府前公務(wù)員馬丁·斯坦利（Martin Stanley）的言論指出，改革之下的英國政府公務(wù)員越來越傾向于充當(dāng)“朝臣”（courtiers），而首相領(lǐng)導(dǎo)體制則越來越傾向于集中指揮和管控（centralizedcommand and control）。

▍余論

新冠疫情的肆虐再次表明，全球高風(fēng)險社會已是世界不得不面對的一種命運，而與這種命運相伴的是，一種風(fēng)險應(yīng)對的集中化模式，正通過民族主義、經(jīng)濟管制、社會干預(yù)、行政集權(quán)等形式，不同程度地在全球鋪展開來，幾乎又一次宣告了自由放任時代的終結(jié)。即便是老牌自由主義英國，也未能突破這席卷寰球的洪流，其在重重危機之下的種種反應(yīng)，已經(jīng)不可避免地加劇了從政治到經(jīng)濟的本土化和集中化特征：一邊是不放棄全球化，但經(jīng)濟重心持續(xù)向本土回調(diào)，突出經(jīng)濟民族主義；一邊是突破常規(guī)政治，協(xié)調(diào)推動“整合的政治”，危機程度越深，政治與行政的關(guān)系越緊密，國家治理體制也越集中。

隨著第二波疫情反撲而來，英國再次進入“封國”狀態(tài)，約翰遜政府面臨空前壓力。眼下距離下一次大選還有四年多，約翰遜政府仍有政治資本進行重組，但在危機長期化的趨勢下，其政治經(jīng)濟整合路線會如何變化、又能走多遠？是受挫后撤，導(dǎo)向一個新自由主義的改良延時版，還是一往無前，導(dǎo)向危機集中模式的建制化乃至擴大化？抑或是二者的“混元一體”？無論結(jié)果怎樣，英國的政治和社會已經(jīng)到了必須改變的時候了。

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