魯 楠

2013年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在一次座談會(huì)上談到在上海建立自貿(mào)區(qū)的設(shè)想，他說：“我們要用開放擴(kuò)大內(nèi)需，用開放形成倒逼機(jī)制，用開放促進(jìn)新一輪改革。”這是李克強(qiáng)第一次提出建立上海自貿(mào)區(qū)背后的改革方略。9月份，在國(guó)務(wù)院公布的《中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中也寫道，自貿(mào)區(qū)的指導(dǎo)思想是：“……緊緊圍繞國(guó)家戰(zhàn)略，進(jìn)一步解放思想，堅(jiān)持先行先試，以開放促改革、促發(fā)展”，其中“開放促改革”再次得到了明確表述。這種“開放倒逼改革”方略的重點(diǎn)是，借助開放所帶來的外部力量，推動(dòng)內(nèi)部進(jìn)行制度調(diào)整。具體而言，是通過上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)驗(yàn)，樹立政府銳意改革的良好形象，提振國(guó)民的改革信心；嘗試金融、貿(mào)易管理體制的轉(zhuǎn)變；探索產(chǎn)業(yè)升級(jí)的可行道路；尋找整合東亞經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)模式，最終為全國(guó)的改革提供參照。

熟悉中國(guó)改革史的人都知道，這一方略并非本屆政府的獨(dú)創(chuàng)，而是在鄧小平時(shí)代，甚至更早的時(shí)候就已摸索出的道路。早在1978年第十一屆三中全會(huì)上，“改革”與“開放”便作為彼此密切結(jié)合的方略提出，其總體目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化”。當(dāng)時(shí)的決策者或許并未充分預(yù)料到，改革與開放的相互配合會(huì)結(jié)出令人振奮的果實(shí)，成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)中最具生命力的組成部分。作為內(nèi)部自我調(diào)整機(jī)制的“改革”，與作為外部調(diào)整機(jī)制的“開放”形成了中國(guó)建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)的雙引擎，不僅相互支撐，而且相互補(bǔ)充。

實(shí)踐表明，每當(dāng)國(guó)內(nèi)改革動(dòng)力不足，乃至陷入爭(zhēng)論的時(shí)候，擴(kuò)大開放往往會(huì)扮演改革“救駕者”的角色，發(fā)揮“倒逼”的作用。比較經(jīng)典的實(shí)例包括1980年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，以及2001年中國(guó)加入WTO。改革史上這兩次“開放倒逼改革”的成功，使本屆政府似乎有理由認(rèn)為，這一方略可以在新的時(shí)代條件下得到新的運(yùn)用——上海自貿(mào)區(qū)便是在這一基礎(chǔ)上推出的。

但是，我們需要看到，“開放倒逼改革”的方略有著特殊的時(shí)代背景，受制于特殊的經(jīng)濟(jì)、政治條件。隨著情境改變，該方略的效果也會(huì)發(fā)生改變，需要根據(jù)新的時(shí)代條件做出以下反思和調(diào)整。

“改革促進(jìn)開放”應(yīng)配合“開放倒逼改革”

從整體來看，改革與開放應(yīng)互相配合，缺一不可，但在特定的時(shí)段，如對(duì)外開放阻力較小，需求特別強(qiáng)烈，而對(duì)內(nèi)改革阻力較大，需求并不強(qiáng)烈的歷史時(shí)期，“開放倒逼改革”往往成為執(zhí)政者的選擇。但這種倒逼機(jī)制受到嚴(yán)格的條件限制，并非包打天下的治病良方。

在改革開放初期，中國(guó)剛剛從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化建設(shè)，調(diào)整目標(biāo)后的中國(guó)面臨技術(shù)落后、知識(shí)陳舊、資本匱乏等困境。而多數(shù)第三世界國(guó)家“進(jìn)口替代工業(yè)化”政策的失敗，以及東亞“外向型經(jīng)濟(jì)”的成功，都給改革者提供了強(qiáng)烈信號(hào)。在當(dāng)時(shí)背景下建立以來件裝配、來料加工為主要業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是順理成章的選擇。到了20世紀(jì)90年代開啟“入世”談判時(shí)，經(jīng)濟(jì)條件已進(jìn)一步改變。中國(guó)在對(duì)外貿(mào)易過程中發(fā)現(xiàn)，交易伙伴絕大多數(shù)都是WTO成員國(guó)，這造成了中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中的劣勢(shì)地位，而蘇東解體又使原本東西分裂的世界經(jīng)濟(jì)體系合二為一，加入新的世界體系成為無可替代的戰(zhàn)略選擇。從中我們可以看到，兩次“開放倒逼改革”方略的成功，都部分得益于對(duì)開放的強(qiáng)烈需求，以及世界經(jīng)濟(jì)體系變動(dòng)產(chǎn)生的引導(dǎo)作用。

清華大學(xué)教授胡鞍鋼認(rèn)為，由于2001年“入世”以來，中國(guó)收獲了巨大的“WTO紅利”，這一成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)促使中國(guó)“第二次入世”。這一主張也在自貿(mào)區(qū)的相關(guān)文件中得到了表述。但眼下的情況與“入世”時(shí)期并不相同?！叭胧馈币院笾两?，中國(guó)已經(jīng)成功打入了世界經(jīng)濟(jì)體系，其地位悄然改變，開放的需求得到極大釋放。隨著這種釋放，開放的驅(qū)動(dòng)力有所削弱，而本國(guó)改革的深層次問題變得越來越突出。越來越多的人意識(shí)到，國(guó)際經(jīng)貿(mào)的競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底是國(guó)家制度的競(jìng)爭(zhēng)。而關(guān)涉國(guó)家制度的問題需要開放來“倒逼”，從某一層面反映出決策者對(duì)改革的信心不足。此外，觀察近年來國(guó)內(nèi)民眾的社會(huì)心理，已經(jīng)開始由對(duì)開放的強(qiáng)烈期待，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)內(nèi)部改革的強(qiáng)烈期待。在這樣的時(shí)刻，改革助推開放應(yīng)迅速跟進(jìn)，彌補(bǔ)開放倒逼改革的不足。

另外，在某些特定領(lǐng)域或應(yīng)“改革加速，開放放緩”。在中國(guó)近代史上，以開放倒逼改革往往是國(guó)內(nèi)改革精英的共同選擇，清代洋務(wù)運(yùn)動(dòng)亦可謂一種開放促改革的早期實(shí)例，盡管這一改革運(yùn)動(dòng)以失敗告終。之所以采取“他山之石，可以攻玉”的辦法，是由于龐大僵化的官僚系統(tǒng)往往阻礙改革。而由于種種復(fù)雜原因，使本土改革精英難以全部依靠?jī)?nèi)部力量驅(qū)動(dòng)，只能采取借助外部力量的曲折方式。

在改革開放之初，極“左”意識(shí)形態(tài)仍然禁錮很多人的頭腦，以至于在決策層內(nèi)部都存在著強(qiáng)大的力量制約改革，這種制約迫使改革家借助經(jīng)濟(jì)開放，引入新信息、新觀念和新實(shí)踐來逐步瓦解舊體制。到1990年代初，蘇東劇變所引發(fā)的政治效應(yīng)波及中國(guó)，政治上的自我保護(hù)影響經(jīng)濟(jì)，這種政治壓力直到1992年鄧小平南方談話才有所消解。1998年至2003年朱基擔(dān)任總理時(shí)期，“入世”談判也變?yōu)橹旎聘母?，凝聚?nèi)部共識(shí)的必要手段。

而現(xiàn)在，政治條件與洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期已不可同日而語，與改革開放初期也有所不同。至少在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)的中心地位已經(jīng)確立，融入世界經(jīng)濟(jì)體系成為舉國(guó)共識(shí)。這使習(xí)、李在進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革中面對(duì)的問題發(fā)生了轉(zhuǎn)移。眼下最關(guān)鍵的是，如何在國(guó)際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)不穩(wěn)的情況下，降低對(duì)外貿(mào)的依賴性，激活國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界體系中的不可替代性。這必然使改革的重點(diǎn)從對(duì)外開放轉(zhuǎn)移到對(duì)內(nèi)改革上來，因?yàn)榻档屯赓Q(mào)依存度，強(qiáng)化本國(guó)經(jīng)濟(jì)的自主性，只能通過對(duì)內(nèi)改革才能實(shí)現(xiàn)，而產(chǎn)業(yè)升級(jí)也并非擴(kuò)大開放所能帶來的自然結(jié)果，這需要本國(guó)內(nèi)部的體制改革與自主創(chuàng)新。

因此有一種意見主張，在某種特殊條件下應(yīng)“改革加速，開放放緩”，通過放緩開放的方式為深度改革提供條件。例如，有很多金融專家對(duì)自貿(mào)區(qū)目標(biāo)之一的金融改革深表擔(dān)心，認(rèn)為應(yīng)暫緩開放資本賬戶，借助對(duì)資本流動(dòng)進(jìn)行限制的方式維持金融穩(wěn)定性。也有很多貿(mào)易專家認(rèn)為，在全球經(jīng)貿(mào)活動(dòng)趨冷的時(shí)期，應(yīng)適度采取技術(shù)性貿(mào)易保護(hù)手段，為打破行業(yè)壟斷，培育本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力提供時(shí)間。盡管這種意見值得商榷，但有一點(diǎn)應(yīng)引起重視，即不一定所有的開放都會(huì)毫無條件地助推改革，在開放中也暗藏著改革所無法吸收的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)一些吊詭。例如，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，貨物貿(mào)易、對(duì)外投資、服務(wù)貿(mào)易與國(guó)際金融是逐層深入、逐步復(fù)雜化的關(guān)系，掌握更加復(fù)雜的游戲規(guī)則也是由邊緣區(qū)的國(guó)家升入核心區(qū)國(guó)家的必然選擇，這也同時(shí)意味著金融是“開放的深水區(qū)”，其中暗藏風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響甚大。中國(guó)之所以順利度過1997年的亞洲金融危機(jī)，在2006年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)中也基本避免大幅震蕩，部分得益于未予開放的資本賬戶。作為走向世界體系核心的重大舉措，觸碰世界體系的核心代碼——貨幣，是需要謹(jǐn)慎的。因此，在“改革的深水區(qū)”未能成功趟過的情況下，貿(mào)然進(jìn)入開放的深水區(qū)，難免令人擔(dān)心。

此外，開放與改革的關(guān)系遠(yuǎn)非單一、線性，而是復(fù)雜的、扭結(jié)的。在某些時(shí)刻，開放與改革會(huì)形成奇特的張力關(guān)系。例如，隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，已造成這樣的殘酷局面，眼下全球的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是在巨型跨國(guó)企業(yè)之間展開的，規(guī)模宏大的全球行業(yè)整合使排名第三位以外的企業(yè)迅速出局，諾基亞的退出便是其例。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)企業(yè)往往是上百年市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)錘煉的成果，其適應(yīng)力、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力非同小可。但在僅僅具有三十多年改革開放歷史的中國(guó)，想要孕育如此規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力的巨型企業(yè)，確實(shí)并不容易。這使決策者曾嘗試以國(guó)家支持的方式將中石油、中石化等國(guó)有企業(yè)扶上世界競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)。近年來在世界五百強(qiáng)的排行榜上，絕大多數(shù)中國(guó)企業(yè)都是國(guó)有壟斷性企業(yè)，但這一舉措吊詭地使這些企業(yè)變?yōu)閴艛嘈越?jīng)濟(jì)力量，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成傷害，乃至形成阻礙改革的利益集團(tuán)。隨著自貿(mào)區(qū)的啟動(dòng)，我們尤其需要密切注意類似的張力關(guān)系，防止自貿(mào)區(qū)的某些舉措成為加強(qiáng)而非破除利益集團(tuán)的某種工具。

應(yīng)同時(shí)推動(dòng)“對(duì)外改革”

在改革開放的邏輯中，人們?cè)榷ǖ卣J(rèn)為，改革是對(duì)內(nèi)的，開放是對(duì)外的，這有其特殊的時(shí)代背景。當(dāng)時(shí)中國(guó)剛剛開始接觸世界經(jīng)濟(jì)體系，開啟學(xué)習(xí)過程、適應(yīng)外部環(huán)境是必然選擇。而隨著中國(guó)深入世界經(jīng)濟(jì)體系，地位變得更重要，學(xué)習(xí)和適應(yīng)游戲規(guī)則也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)定和改變游戲規(guī)則，這使改革的意愿延伸到國(guó)外，作用于世界體系，即“對(duì)外改革”。

自2001年中國(guó)“入世”以來，WTO多哈回合的談判一直裹足不前，已經(jīng)基本陷入死局，昔日的“世界經(jīng)濟(jì)憲法”，幾乎只剩下糾紛解決機(jī)制這一司法治理部分積極發(fā)揮作用。盡管WTO是世界貿(mào)易史上的輝煌成就，但并不等于它永遠(yuǎn)不會(huì)走向死亡，“轉(zhuǎn)移議題”與“轉(zhuǎn)移論壇”一向是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際戰(zhàn)略中的常規(guī)戰(zhàn)術(shù)。因在WTO框架下投資、服務(wù)貿(mào)易等議題受阻，使這些領(lǐng)域轉(zhuǎn)而以雙邊談判和區(qū)域整合的方式推進(jìn)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化正在成為新的時(shí)代潮流。其中比較引人注目的是北美自由貿(mào)易區(qū)和歐盟，雖然在東亞也有中國(guó)–東盟自由貿(mào)易區(qū)，但與北美、歐盟不可同日而語。其中最為關(guān)鍵的差別是，另外兩個(gè)自由貿(mào)易區(qū)都有核心區(qū)國(guó)家（美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)）充當(dāng)引擎，而中國(guó)–東盟自貿(mào)區(qū)基本是由發(fā)展中國(guó)家組成。單純發(fā)展中國(guó)家組成的自貿(mào)區(qū)，往往將精力主要集中在貿(mào)易的低端部分，尤其是貨物貿(mào)易部分，而包含核心區(qū)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)，則更容易包括更加高端和復(fù)雜的內(nèi)容，尤其是投資、服務(wù)貿(mào)易方面的多邊協(xié)議。此外，包含核心區(qū)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)有著一個(gè)特別的優(yōu)勢(shì)，即有利于將核心區(qū)國(guó)家的技術(shù)向半邊緣區(qū)國(guó)家流動(dòng)，促進(jìn)這些國(guó)家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從這一角度來看，東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的最佳方案是由中、日兩國(guó)擔(dān)任雙引擎。

但由于歷史原因、領(lǐng)土原因和意識(shí)形態(tài)原因，使中、日兩國(guó)難以相互匹配，這使美國(guó)乘機(jī)重返東亞。如今，推進(jìn)中的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）已經(jīng)成為東亞最引人注目的區(qū)域性合作。在這一背景下，對(duì)外改革、調(diào)整外交政策、重新謀劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略是十分急迫的任務(wù)。筆者認(rèn)為，整合東亞經(jīng)濟(jì)，有三種策略可供選擇。上策是聯(lián)合日本、韓國(guó)，組建新的自貿(mào)區(qū)，但似乎時(shí)機(jī)已過，條件已不具足；中策是掉頭加入TPP，但問題在于將面臨與“入世”時(shí)期相類似的困難談判和痛苦的妥協(xié)；下策是鞏固中國(guó)–東盟自貿(mào)區(qū)，但能否與TPP形成有力的競(jìng)爭(zhēng)，筆者并不樂觀。但從東亞整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的視角來看，主權(quán)國(guó)家內(nèi)部自貿(mào)區(qū)的建立對(duì)東亞經(jīng)濟(jì)一體化的作用似乎并不明顯。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）