甄志宏 劉長(zhǎng)喜 馬瑩 顧小建 胡玉婷

新近完成的“蛟龍”號(hào)深潛突破7000米以及神舟九號(hào)飛船與天宮一號(hào)首次手控交會(huì)對(duì)接成功，標(biāo)志著中國(guó)在對(duì)太空和深海未知領(lǐng)域的探索又取得了重大的科技進(jìn)步；與此同時(shí)，在民用高科技領(lǐng)域，近年來(lái)中國(guó)在商用大飛機(jī)、高鐵等領(lǐng)域也取得了突破性進(jìn)展，毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)的科技創(chuàng)新取得了舉世矚目的成就。然而，在見(jiàn)證這些重要領(lǐng)域所取得的巨大科技進(jìn)步的同時(shí)，中國(guó)當(dāng)前的科技創(chuàng)新體制也一直飽受詬病。機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、缺乏監(jiān)督、效率低下等等，不一而足。巨大的科技進(jìn)步與落后的體制機(jī)制之間緣何會(huì)呈現(xiàn)如此之大的反差？這無(wú)疑可以視為中國(guó)科技當(dāng)代的“李約瑟之謎”。破解謎題，找出謎底，無(wú)疑對(duì)于正在醞釀中的新一輪科技體制改革具有重要的啟發(fā)意義。

一、從“市場(chǎng)換技術(shù)”到“自主創(chuàng)新”

新中國(guó)成立之后，中國(guó)奉行了趕超發(fā)展戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為低下、科研基礎(chǔ)極為薄弱的條件下，中國(guó)的科研系統(tǒng)按照“集中力量，形成拳頭，進(jìn)行突破”的原則，相繼成立了一批國(guó)防建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)急需的研究機(jī)構(gòu)，建立起了由中國(guó)科學(xué)院、高等院校、中央產(chǎn)業(yè)部門(mén)科研機(jī)構(gòu)、地方研究機(jī)構(gòu)、國(guó)防科研機(jī)構(gòu)五大方面軍組成的科技體系。在運(yùn)作機(jī)制上，政府直接組織科技規(guī)劃、計(jì)劃的制訂和實(shí)施，并直接管理科研機(jī)構(gòu)，其人力、經(jīng)費(fèi)、物資等完全由政府按計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)配。在國(guó)際封鎖、國(guó)內(nèi)科技資源稀缺的條件下，這一體制能夠?qū)⒂邢薜馁Y源向戰(zhàn)略目標(biāo)領(lǐng)域進(jìn)行動(dòng)員和集中。如原子彈研制，全國(guó)先后有26個(gè)部(院)和20個(gè)省、市、自治區(qū)的900多家工廠、科研機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校參加“全國(guó)一盤(pán)棋”的聯(lián)合攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)，短短數(shù)年時(shí)間便告成功，迅速奠定了中國(guó)的核大國(guó)地位。

改革開(kāi)放以來(lái)，為了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，以科技成果的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)的科技體制改革也全面展開(kāi)，并逐步深化，中國(guó)試圖通過(guò)減少?lài)?guó)家直接干預(yù)，放松對(duì)科研機(jī)構(gòu)和人員的管制，建構(gòu)出類(lèi)似歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的以企業(yè)為核心、產(chǎn)學(xué)研互動(dòng)的科技創(chuàng)新體系。然而，由于國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略奉行了“市場(chǎng)換技術(shù)”策略，即為了能夠盡快滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需求和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，迅速提高生產(chǎn)制造能力，在當(dāng)時(shí)資金和技術(shù)等要素都十分短缺的情況下，中國(guó)開(kāi)始依靠廉價(jià)勞動(dòng)力及低廉的土地和環(huán)境成本，大量引進(jìn)外資，試圖通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)，建立合資獨(dú)資企業(yè)，學(xué)習(xí)和掌握核心技術(shù)。由此造成的后果是：中國(guó)雖然在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展成為世界工廠，但大部分外資企業(yè)在中國(guó)完成的是加工制造的低附加值部分，高附加值的核心技術(shù)卻大多掌握在跨國(guó)公司手里，由此對(duì)科技創(chuàng)新能力產(chǎn)生了巨大負(fù)面影響。這是科技體制改革經(jīng)過(guò)20多年探索與發(fā)展，雖然取得一定成效，但科技與經(jīng)濟(jì)兩張皮的問(wèn)題始終無(wú)法從根本上得以解決的最主要原因。

為了扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，尤其是應(yīng)對(duì)加入WTO之后更趨激烈的國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)，自2003年開(kāi)始，堅(jiān)持自主創(chuàng)新，掌握尖端技術(shù)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)成為科技體制改革的指導(dǎo)方針，推動(dòng)自主創(chuàng)新被擺在突出位置，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家成為一個(gè)政治上的戰(zhàn)略任務(wù)。這標(biāo)志著改革開(kāi)放20多年來(lái)奉行的“市場(chǎng)換技術(shù)”發(fā)展戰(zhàn)略被“自主創(chuàng)新”發(fā)展戰(zhàn)略所取代。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的確立對(duì)于科技體制改革的重要意義在于重新定位了政府與市場(chǎng)在科技創(chuàng)新中的地位和作用，重新強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)家和政府在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用。

其實(shí)，新中國(guó)成立后一系列重大科技創(chuàng)新成果取得的背后，“舉國(guó)體制”始終扮演著重要角色。隨著自主創(chuàng)新國(guó)家戰(zhàn)略的確立和實(shí)施，中國(guó)在商用大飛機(jī)、高鐵等一系列民用高科技領(lǐng)域，利用獨(dú)有的“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，在較短時(shí)間內(nèi)走完發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资甑陌l(fā)展歷程。

當(dāng)然，這些領(lǐng)域創(chuàng)新成果所依托的體制優(yōu)勢(shì)又與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“舉國(guó)體制”有所不同：民用大飛機(jī)項(xiàng)目依賴(lài)于國(guó)務(wù)院打破主流航空體制的束縛，重掌決策主導(dǎo)權(quán)；高鐵項(xiàng)目源于鐵道部充分利用中國(guó)鐵路系統(tǒng)的“大一統(tǒng)”體制優(yōu)勢(shì)，通過(guò)整合市場(chǎng)換取核心技術(shù)、統(tǒng)一調(diào)度行業(yè)子系統(tǒng)和產(chǎn)學(xué)研一體化這一系列舉措，實(shí)現(xiàn)了“引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新”；電信產(chǎn)業(yè)的成功與失敗也與政府自上而下的推動(dòng)和對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的一體化整合密不可分。我們可以將這種由政府主導(dǎo)，依靠行政命令統(tǒng)一調(diào)度和整合資源的科技創(chuàng)新體制稱(chēng)為“政府導(dǎo)向集成創(chuàng)新模式”。

二、大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變

大飛機(jī)被譽(yù)為“現(xiàn)代工業(yè)之花”，能否研制大飛機(jī)是衡量一個(gè)國(guó)家科技水平、工業(yè)制造水準(zhǔn)和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志之一。2007年，中國(guó)政府決定組建國(guó)有股份制公司——中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中國(guó)商飛”），自主研制民用大飛機(jī)。在此前的二十多年里，與大多數(shù)產(chǎn)業(yè)一樣，中國(guó)大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直奉行市場(chǎng)換技術(shù)政策，先后與麥道、波音、空客等國(guó)際飛機(jī)制造商開(kāi)展國(guó)際合作，試圖通過(guò)合資、合作生產(chǎn)學(xué)習(xí)關(guān)鍵技術(shù)，以求形成自主研制能力。

實(shí)際上，在中國(guó)商飛正式成立之前，關(guān)于中國(guó)要不要自主研制大飛機(jī)，產(chǎn)業(yè)政策是否需要做根本性調(diào)整，學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界一直存在激烈爭(zhēng)論。反對(duì)派主張繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)換技術(shù)政策，認(rèn)為必須依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則來(lái)選擇符合自身要素稟賦的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)技術(shù)。中國(guó)當(dāng)前的比較優(yōu)勢(shì)仍然是廉價(jià)勞動(dòng)力，因此不應(yīng)該自主發(fā)展對(duì)技術(shù)和資本要求都非常高的大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)。支持派則認(rèn)為：改革開(kāi)放以來(lái)，包括大飛機(jī)、汽車(chē)、裝備制造等產(chǎn)業(yè)歷史已經(jīng)證明：市場(chǎng)換技術(shù)政策是失敗的，核心技術(shù)是換不來(lái)的，必須自主研制（以高梁、路風(fēng)為代表）。反對(duì)派秉承傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)理論，將要素稟賦的積累和轉(zhuǎn)化看作自然過(guò)程，否認(rèn)國(guó)家和政府在建構(gòu)和塑造新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中的作用；支持派則認(rèn)為國(guó)家可以而且應(yīng)該架構(gòu)經(jīng)濟(jì)，并突出強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新的必要性。這些辯論，實(shí)際上體現(xiàn)的是關(guān)于中國(guó)如何參與國(guó)際分工的兩種政治話(huà)語(yǔ)的競(jìng)爭(zhēng)，是一場(chǎng)牽涉相關(guān)行動(dòng)者利益和認(rèn)知調(diào)整與改變的復(fù)雜制度變遷。

1.產(chǎn)業(yè)政策：從市場(chǎng)換技術(shù)到自主創(chuàng)新

自1949年以來(lái)，中國(guó)的大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了仿制蘇聯(lián)——自力更生——市場(chǎng)換技術(shù)——自主創(chuàng)新這三次轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立之初，在蘇聯(lián)的援助下，按照仿制模式建立了較為完備的航空工業(yè)體系。1970年以后，中國(guó)擺脫對(duì)蘇聯(lián)的依賴(lài)，開(kāi)始自主研制大飛機(jī)——“運(yùn)十”。從1970年8月立項(xiàng)到1980年9月試飛成功，“運(yùn)十”自主研制平臺(tái)初步建立。然而，改革開(kāi)放后，為了能夠盡快參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，迅速提高生產(chǎn)制造能力，中國(guó)在當(dāng)時(shí)資金和技術(shù)等要素都十分短缺的情況下，開(kāi)始引進(jìn)外資，試圖通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)換取核心制造技術(shù)。在此發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)引下，已經(jīng)試飛成功的“運(yùn)十”自主研制平臺(tái)被放棄，并開(kāi)始嘗試與國(guó)際知名飛機(jī)制造商合資合作來(lái)制造大飛機(jī)。

2007年2月，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則批準(zhǔn)大型飛機(jī)研制重大科技專(zhuān)項(xiàng)正式立項(xiàng)，同意組建大型客機(jī)股份公司，這標(biāo)志大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始了新一輪的轉(zhuǎn)換。

2.決策主導(dǎo)權(quán)：從主流航空體制到國(guó)務(wù)院

在市場(chǎng)換技術(shù)階段，主流航空體制在大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策決策中占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。航空工業(yè)的主管部門(mén)歷經(jīng)三機(jī)部、航空工業(yè)部、航空總公司等。1998年，航空總公司分拆為中國(guó)航空工業(yè)第一、二兩大集團(tuán)，由國(guó)防科技工業(yè)委員會(huì)主管。大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)是航空工業(yè)的核心，因此，主流航空體制的政策取向長(zhǎng)期以來(lái)直接影響大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策的制定。

主流航空體制之所以支持市場(chǎng)換技術(shù)政策，主要是由于其對(duì)大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)知和利益關(guān)系決定的。就認(rèn)知層面而言，主流航空體制從商用飛機(jī)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的角度認(rèn)為，當(dāng)前由歐美主導(dǎo)的大飛機(jī)市場(chǎng)會(huì)使中國(guó)研制大飛機(jī)的努力變得徒勞無(wú)益。如中國(guó)二航集團(tuán)飛機(jī)部部長(zhǎng)胡曉峰認(rèn)為：“民用飛機(jī)市場(chǎng)（尤其是大型民用飛機(jī)市場(chǎng)）實(shí)際上是一種‘寡頭市場(chǎng)’，基本上被美國(guó)的波音公司和歐洲的空客公司‘雙頭’瓜分。進(jìn)入這一市場(chǎng)難度極大，進(jìn)入障礙不僅體現(xiàn)在技術(shù)門(mén)檻過(guò)高，而且也體現(xiàn)在一系列的市場(chǎng)準(zhǔn)入的歧視性法規(guī)上?！虼宋覀儸F(xiàn)在就意氣風(fēng)發(fā)地扮演新的進(jìn)入者去拼搏大型民用飛機(jī)是不現(xiàn)實(shí)的?！?? ? ? ?

另外，主流航空體制所奉行的市場(chǎng)換技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策完全符合改革開(kāi)放背景下奉行比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)政治話(huà)語(yǔ)，符合當(dāng)時(shí)鼓勵(lì)引進(jìn)外資，充分發(fā)揮廉價(jià)勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展加工制造業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略，也是主流航空體制支持和配合國(guó)家戰(zhàn)略和政策的重要體現(xiàn)。當(dāng)新的意識(shí)形態(tài)尚未在全社會(huì)層面達(dá)成共識(shí)，在路徑依賴(lài)作用下，舊的意識(shí)形態(tài)往往會(huì)沿著原有路徑繼續(xù)發(fā)揮作用，并作為認(rèn)知模板引導(dǎo)行動(dòng)者的選擇，特別是作為遵循嚴(yán)格科層制原則運(yùn)行的主流航空工業(yè)體制，其決策主導(dǎo)觀念的變化往往更加滯后。

就利益層面而言，航空工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)在軍工體制下運(yùn)行，形成了極強(qiáng)的墨守陳規(guī)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和“政企不分”的行政化運(yùn)作模式。主流航空體制認(rèn)為，與國(guó)外合作引進(jìn)技術(shù)，投資小、見(jiàn)效快、風(fēng)險(xiǎn)小。國(guó)際合作項(xiàng)目由外方主導(dǎo)，一旦合作失敗，責(zé)任也自然歸咎于外方。如與麥道公司合作MD90項(xiàng)目失敗后，中方認(rèn)為是波音并購(gòu)麥道所致。與空客合作AE100項(xiàng)目的終止也歸咎于空客單方面撕毀協(xié)議。再者，航空產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的附屬企業(yè)采取的是“政企不分”的行政化管理體制，在毫無(wú)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下，自然不愿意選擇風(fēng)險(xiǎn)更大的自主創(chuàng)新行為。

隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，大飛機(jī)被國(guó)家認(rèn)定為具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，是《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》確定的重大科技專(zhuān)項(xiàng)。在此背景下，國(guó)務(wù)院具有強(qiáng)大的動(dòng)力去推動(dòng)自主創(chuàng)新政策的實(shí)施，從而改變長(zhǎng)期奉行的“市場(chǎng)換技術(shù)”政策。在此過(guò)程中，國(guó)務(wù)院不僅關(guān)注大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)，而且強(qiáng)烈介入政策邏輯和執(zhí)行主體的決策，掌控了大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策的決策主導(dǎo)權(quán)。

國(guó)務(wù)院掌控大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)決策主導(dǎo)權(quán)的標(biāo)志性事件是兩次組織“國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃大型飛機(jī)重大專(zhuān)項(xiàng)論證小組”對(duì)大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行論證。這兩次決策論證與以前相比有兩方面的不同。一是從論證的組織形式來(lái)看，國(guó)務(wù)院繞過(guò)主流航空體制，指定科技部負(fù)責(zé)具體組織工作。第一次論證小組專(zhuān)家成員由科技部挑選上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；第二次論證時(shí)國(guó)務(wù)院指定科技部協(xié)同發(fā)改委、國(guó)防科工委和總裝備部等部委，共同組建專(zhuān)家論證組。在近20位專(zhuān)家成員中，科技部挑選的專(zhuān)家占多數(shù)，發(fā)改委、國(guó)防科工委和總裝備部各提名了1至3位專(zhuān)家。盡管相關(guān)部委對(duì)名單中的部分論證專(zhuān)家存在爭(zhēng)議，但最終獲得高層批準(zhǔn)。二是從論證的內(nèi)容來(lái)看，不但關(guān)注政策目標(biāo)，而且將論證重點(diǎn)放在政策邏輯和執(zhí)行主體上來(lái)。第一次論證時(shí)的重點(diǎn)在于是否應(yīng)該將大飛機(jī)納入國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃重大專(zhuān)項(xiàng)；第二次論證重點(diǎn)則由“要不要上大飛機(jī)”轉(zhuǎn)為“大飛機(jī)該怎么做”的問(wèn)題。

在自主創(chuàng)新成為主導(dǎo)政治話(huà)語(yǔ)，是否強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新成為衡量各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)是否貫徹中央精神，是否與中央保持一致的重要標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，對(duì)大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策的決策具有直接影響力的行動(dòng)者開(kāi)始轉(zhuǎn)變立場(chǎng)。

首先，主流航空體制在支持自主創(chuàng)新政策目標(biāo)的前提下，開(kāi)始修正自己的產(chǎn)業(yè)政策。例如，在第一次論證期間，一航和二航都反對(duì)立即自主研制大飛機(jī)。當(dāng)時(shí)，兩大航空工業(yè)集團(tuán)都分別在研制ARJ和ERJ兩個(gè)100座支線飛機(jī)，擔(dān)心自主研制大飛機(jī)會(huì)分流本就薄弱的研發(fā)制造能力，甚至導(dǎo)致支線飛機(jī)ARJ和ERJ下馬。當(dāng)自主創(chuàng)新成為主導(dǎo)政治話(huà)語(yǔ)，主流航空體制也開(kāi)始妥協(xié)。如一航在第二次論證期間轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，提出了發(fā)展大飛機(jī)的政策——“一次立項(xiàng)、兩個(gè)機(jī)型、軍民統(tǒng)籌、系列發(fā)展”方針。主張 “先軍后民，先小后大”，即先自主研制軍用大飛機(jī)和小型民機(jī)，再發(fā)展民用大飛機(jī)。

其次，科技部也在這次產(chǎn)業(yè)政策變革中發(fā)揮了重要作用?？萍疾空J(rèn)為，自主研制大飛機(jī)符合國(guó)家利益，能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。同時(shí)，科技部主張脫離原有軍工體系，進(jìn)行體制創(chuàng)新。因此，科技部在負(fù)責(zé)組建論證專(zhuān)家成員時(shí)，選中了公開(kāi)支持自主創(chuàng)新的一些航空工業(yè)外的專(zhuān)家，如路風(fēng)、高梁、王超平等人。

再次，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委和民航總局也由于政治壓力而紛紛表態(tài)支持自主創(chuàng)新，開(kāi)始支持“盡快先上大型運(yùn)輸機(jī)”，發(fā)展軍用運(yùn)輸機(jī)和民用貨機(jī)。而在論證期間，民航總局也表示對(duì)大飛機(jī)原則支持，“只要主要技術(shù)指標(biāo)不比國(guó)外差，F(xiàn)AA和GAA沒(méi)有理由不發(fā)證，我們的航空公司也沒(méi)有理由不用國(guó)產(chǎn)大飛機(jī)?！?/p>

三、“大一統(tǒng)”體制與高鐵項(xiàng)目

與歐洲的“網(wǎng)運(yùn)分離”和美、日的“區(qū)域分割”運(yùn)營(yíng)管理模式不同，中國(guó)鐵路系統(tǒng)實(shí)行國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)、垂直領(lǐng)導(dǎo)、半軍事化管理的“鐵道部——鐵路局——站段”三級(jí)管理模式。鐵路系統(tǒng)內(nèi)，實(shí)行政企合一、壟斷經(jīng)營(yíng)的方式，對(duì)全國(guó)的鐵路資源采取“大一統(tǒng)”的集中管理。地方鐵路局和站段則歸屬鐵道部垂直管理，負(fù)責(zé)執(zhí)行鐵道部的統(tǒng)一計(jì)劃，無(wú)權(quán)自主經(jīng)營(yíng)。鐵路系統(tǒng)外，鐵道部憑借其壟斷的市場(chǎng)資源，通過(guò)特許和認(rèn)證的方式，對(duì)參與鐵路建設(shè)，進(jìn)入鐵路市場(chǎng)的企業(yè)具有準(zhǔn)入選擇權(quán)。鐵道部之上，國(guó)務(wù)院成立的專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目組，可以調(diào)動(dòng)其他部門(mén)的相關(guān)資源支援鐵路建設(shè)。壟斷的市場(chǎng)資源、高度集中的管理體制、國(guó)務(wù)院各部委的全力配合，為高鐵項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“引進(jìn)、消化吸收再創(chuàng)新”提供了重要支撐。

在中國(guó)高鐵用5年時(shí)間走完先發(fā)國(guó)家40年發(fā)展的過(guò)程中，以鐵道部為首的政府行業(yè)主管部門(mén)在引進(jìn)技術(shù)以及消化吸收再創(chuàng)新的過(guò)程中，利用了中國(guó)鐵路系統(tǒng)“大一統(tǒng)”的體制特點(diǎn)，通過(guò)整合市場(chǎng)換取核心技術(shù)、統(tǒng)一調(diào)度行業(yè)子系統(tǒng)和產(chǎn)學(xué)研一體化這一系列方式，實(shí)現(xiàn)了高鐵技術(shù)的跨越式發(fā)展。

1.整合市場(chǎng)換取核心技術(shù)

能否引進(jìn)具有世界先進(jìn)水平的高速鐵路技術(shù)，特別是鐵路機(jī)車(chē)制造的核心技術(shù)，關(guān)系到“后發(fā)先至”能否實(shí)現(xiàn)。為確保引進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)并掌握知識(shí)產(chǎn)權(quán)，鐵道部憑借鐵路系統(tǒng)內(nèi)“政企合一、壟斷經(jīng)營(yíng)、集中管理”的體制特點(diǎn)對(duì)國(guó)內(nèi)高速鐵路市場(chǎng)資源進(jìn)行強(qiáng)制整合，將龐大、分散的市場(chǎng)加以統(tǒng)一。

按照中國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)劃，到2020年，中國(guó)200公里及以上時(shí)速的高速鐵路建設(shè)里程將超過(guò)1.8萬(wàn)公里，達(dá)到世界高速鐵路建設(shè)總里程的一半以上。顯然，巨大的中國(guó)市場(chǎng)對(duì)任何一個(gè)高鐵技術(shù)擁有者都有難以抗拒的吸引力。然而，與全世界范圍內(nèi)掌握高鐵列車(chē)制造技術(shù)和制造能力的為數(shù)極少的廠商相比，中國(guó)巨大的市場(chǎng)資源是相對(duì)分散并且相互競(jìng)爭(zhēng)的。如果任由高速鐵路技術(shù)需求方（國(guó)內(nèi)廠商）自行與技術(shù)提供方（國(guó)外廠商）展開(kāi)技術(shù)引進(jìn)談判，中國(guó)在談判中的議價(jià)能力將大為降低，并且很容易被技術(shù)提供方憑借壟斷地位各個(gè)擊破。

為此，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)設(shè)立了技術(shù)車(chē)輛專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，鐵道部也成立了動(dòng)車(chē)組項(xiàng)目聯(lián)合辦公室，明確規(guī)定：國(guó)外企業(yè)進(jìn)入中國(guó)鐵路市場(chǎng)，必須與中國(guó)企業(yè)組成聯(lián)合體，中國(guó)企業(yè)與外方的談判也要由鐵道部出面統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織，并嚴(yán)格控制參與技術(shù)引進(jìn)的國(guó)內(nèi)企業(yè)數(shù)量。鐵道部選擇了6家機(jī)車(chē)制造企業(yè)作為引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和自主創(chuàng)新依托的主體。另外，在招標(biāo)談判中，只由南車(chē)四方股份和北車(chē)長(zhǎng)客股份兩家主機(jī)車(chē)制造企業(yè)與國(guó)外廠商談判，其他國(guó)內(nèi)企業(yè)一概不可與外方接觸。另一方面，制定統(tǒng)一的招標(biāo)合作標(biāo)準(zhǔn)。鐵道部明確了技術(shù)引進(jìn)招標(biāo)合作的“三個(gè)必須”：一是外方關(guān)鍵技術(shù)必須轉(zhuǎn)讓?zhuān)莾r(jià)格必須優(yōu)惠，三是必須使用中國(guó)品牌。

通過(guò)這種整合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的方式，國(guó)內(nèi)高鐵制造企業(yè)在采購(gòu)招標(biāo)談判桌上就形成了統(tǒng)一力量，一致對(duì)外，以此避免國(guó)內(nèi)企業(yè)之間相互抬價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而牢牢把握住了博弈的主動(dòng)權(quán)，達(dá)到了高鐵招標(biāo)采購(gòu)預(yù)期的低成本和掌握核心技術(shù)的招標(biāo)效果。

2.統(tǒng)一調(diào)度行業(yè)子系統(tǒng)

在高鐵建設(shè)過(guò)程中，鐵道部既承擔(dān)鐵路建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目審批以及價(jià)格管制等政府職能，又承擔(dān)路網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)管理、運(yùn)輸組織及運(yùn)輸服務(wù)等企業(yè)職能，實(shí)行政企合一的管理體制。這種體制保證了政府可以通過(guò)行政命令對(duì)高速鐵路設(shè)計(jì)的各個(gè)子系統(tǒng)統(tǒng)一調(diào)度，從而可以政策性地保證發(fā)展的同步性，各個(gè)系統(tǒng)按照統(tǒng)一指標(biāo)均衡全面發(fā)展。

高鐵建設(shè)分為線上和線下兩大部分，其中具體包括三大系統(tǒng)：軌道系統(tǒng)、列車(chē)系統(tǒng)、運(yùn)行控制系統(tǒng)。各行業(yè)子系統(tǒng)能否協(xié)同發(fā)展，關(guān)系到高鐵在系統(tǒng)維度上的“完整性”能否實(shí)現(xiàn)。在高速鐵路建設(shè)過(guò)程中，一些高鐵后發(fā)國(guó)家通常采用“系統(tǒng)外包+自主整合”的形式。然而，在市場(chǎng)化運(yùn)作、建運(yùn)分離的體制下，各個(gè)子系統(tǒng)之間的關(guān)系是各自獨(dú)立、相互競(jìng)爭(zhēng)的，這樣的系統(tǒng)關(guān)系模式雖然便于利用市場(chǎng)機(jī)制增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)、提高各自運(yùn)作效率，但可能出現(xiàn)的問(wèn)題是各個(gè)子系統(tǒng)發(fā)展的時(shí)間性、達(dá)標(biāo)性未必一致，受“木桶短板效應(yīng)”的限制。而中國(guó)則由鐵道部主導(dǎo)，統(tǒng)一調(diào)度行業(yè)系統(tǒng)，統(tǒng)一配置全行業(yè)資源，形成了產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作、相互匹配的有機(jī)體。

3.產(chǎn)學(xué)研一體化

比之日本川崎、法國(guó)阿爾斯通、德國(guó)西門(mén)子、加拿大龐巴迪等大型設(shè)備制造商所采取的內(nèi)部化的技術(shù)研發(fā)模式，中國(guó)高鐵則通過(guò)產(chǎn)學(xué)研一體化，打造出了一支“國(guó)家隊(duì)”。在這一過(guò)程中，國(guó)務(wù)院也再次發(fā)揮了重要作用。國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)鐵道部、教育部、科技部三個(gè)部門(mén)的行動(dòng)，形成行業(yè)間人才的充分整合。產(chǎn)學(xué)研一體化保證了強(qiáng)大的技術(shù)消化和技術(shù)再創(chuàng)新能力，加快了成果轉(zhuǎn)化效率，使從基礎(chǔ)研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的時(shí)間縮短了十幾倍。2003年以來(lái)，中國(guó)已申請(qǐng)高速鐵路相關(guān)專(zhuān)利共計(jì)1902項(xiàng)，其中已經(jīng)授權(quán)的1421項(xiàng)，正在受理中481項(xiàng)。

四、電信產(chǎn)業(yè)3G標(biāo)準(zhǔn)的失敗

與大飛機(jī)和高鐵項(xiàng)目的創(chuàng)新成功形成鮮明對(duì)比的是中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的自主3G標(biāo)準(zhǔn)——TD-SCDMA，雖然同樣在國(guó)家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的推動(dòng)下，由政府主導(dǎo)，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)了中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)研發(fā)和設(shè)備制造的產(chǎn)業(yè)化。然而，在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，由于1990年代中后期開(kāi)始的中國(guó)電信體制改革一直以政企分開(kāi)，打破壟斷，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為原則，通過(guò)多輪對(duì)中國(guó)移動(dòng)的不對(duì)稱(chēng)管制，在電信運(yùn)營(yíng)商層面形成了電信、聯(lián)通和移動(dòng)三足鼎立、相互競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)格局，運(yùn)營(yíng)商之間嚴(yán)重的利益分化使得行業(yè)主管部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)的整合，進(jìn)而向3個(gè)運(yùn)營(yíng)商頒發(fā)了3張不同制式的3G運(yùn)營(yíng)牌照，最終，獨(dú)立承擔(dān)中國(guó)3G標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)推廣重任的中國(guó)移動(dòng)在與其他兩家采用歐洲和美國(guó)成熟標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)中步履維艱，中國(guó)自主研發(fā)的3G標(biāo)準(zhǔn)難以成為中國(guó)市場(chǎng)的主導(dǎo)制式。

1.國(guó)家的推動(dòng)扶持

TD標(biāo)準(zhǔn)自提出以來(lái)，無(wú)論是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的論證、申請(qǐng)，還是頻段的劃分，發(fā)改委、科技部和信產(chǎn)部等政府主管部門(mén)都給予了大力支持。在TD-SCDMA被確立為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)后，研發(fā)和制造等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)化隨即提上日程，國(guó)家通過(guò)提供資金補(bǔ)貼和其他各種財(cái)政手段，大力支持TD-SCDMA的產(chǎn)業(yè)化和運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，建立起TD-SCDMA產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

可以說(shuō)，政府對(duì)于TD標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造的產(chǎn)業(yè)化方面都發(fā)揮了第一助推器的作用，并通過(guò)項(xiàng)目資助的方式促成了TD產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟形成。這些政策、資金和項(xiàng)目方面的支持，也的確在技術(shù)研發(fā)和設(shè)備制造層面實(shí)現(xiàn)了TD標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)化，并成功試運(yùn)營(yíng)。

與大飛機(jī)和高鐵技術(shù)的成功經(jīng)驗(yàn)比照，來(lái)自于行業(yè)系統(tǒng)外部的政府支持力量并不缺乏?？梢园l(fā)現(xiàn)，電信產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的治理模式的差異，是導(dǎo)致TD標(biāo)準(zhǔn)未能成為國(guó)內(nèi)移動(dòng)通訊領(lǐng)域主流制式的根本原因。

2.電信產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)治理模式

自1994年啟動(dòng)電信體制改革以來(lái)，中國(guó)電信業(yè)始終奉行“破除壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)打造實(shí)力均衡的市場(chǎng)主體，努力形成全業(yè)務(wù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局的管制策略”。縱觀四次電信體制改革，從最初打破電信獨(dú)家壟斷，再到最近一次通過(guò)打造三家全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，以不同制式的3G技術(shù)均衡企業(yè)實(shí)力。在電信產(chǎn)業(yè)，最終形成了根深蒂固的強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)治理模式。尤其作為以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“裁判員”身份行使行業(yè)管理職能的信產(chǎn)部，在對(duì)中國(guó)聯(lián)通的堅(jiān)定扶持和對(duì)“一股獨(dú)大”的中國(guó)移動(dòng)公司持續(xù)的不對(duì)稱(chēng)管制過(guò)程中，不斷強(qiáng)化了維持市場(chǎng)均衡競(jìng)爭(zhēng)的身份認(rèn)知。在這樣一種行業(yè)認(rèn)知下，中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)難以整合中國(guó)3G市場(chǎng)，最終頒發(fā)3張不同制式3G牌照給3個(gè)運(yùn)營(yíng)商，使得中國(guó)移動(dòng)研發(fā)的TD技術(shù)難以成為主流制式。

電信失敗案例表明，即使能夠依靠非市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新技術(shù)的研發(fā)和生產(chǎn)制造，在市場(chǎng)推廣層面，以企業(yè)利益最大化為取向的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)使依靠非市場(chǎng)治理實(shí)現(xiàn)的共性研發(fā)成果難以轉(zhuǎn)化，如何化解市場(chǎng)與非市場(chǎng)治理模式之間的沖突，是新一輪科技體制改革必須著力解決的重要問(wèn)題。

大飛機(jī)、高鐵和電信技術(shù)案例都得益于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略由“市場(chǎng)換技術(shù)”轉(zhuǎn)向“自主創(chuàng)新”，正是憑借“舉國(guó)體制”優(yōu)勢(shì)，打破了現(xiàn)存科技體制中條塊分割、政出多門(mén)和部門(mén)利益唯上的弊端，從而形成中國(guó)自主創(chuàng)新重大科技成果的突破。如何進(jìn)一步改善和創(chuàng)新“舉國(guó)體制”，值得我們深入思考。

(作者單位：上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)系）

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