賀雪峰

［編者按］當(dāng)前，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大變化，農(nóng)村也正面臨全新的格局：農(nóng)業(yè)稅取消、外出務(wù)工人員增多、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)情況復(fù)雜等等，農(nóng)村似乎又走到一個(gè)面臨變革的關(guān)口。其間，如何保證在村農(nóng)民和外出務(wù)工農(nóng)民各自的利益，如何保證農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)卓有成效？成為關(guān)注的焦點(diǎn)。陳柏峰在梳理湖北京山土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前的農(nóng)地政策，實(shí)際保護(hù)的是占70%的農(nóng)村“中間階層”，而難以保障村莊貧窮階層、外出經(jīng)商失敗階層、舉家務(wù)工失敗階層的利益。如果一旦放開土地私有化或變相私有化，只會(huì)讓現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)固化。賀雪峰則提出了他的解決方案，即將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)掌握在村集體手中，不分解到具體的戶或地塊上，把土地分配給依舊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，外出務(wù)工人員則可以獲取租金。這樣既保證了外出務(wù)工人員重返村莊時(shí)的利益，也給在村農(nóng)民進(jìn)行田連阡陌式大規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了可能。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地的困境

中國(guó)現(xiàn)代化的一個(gè)明顯表現(xiàn)就是城市化，農(nóng)村人口不斷進(jìn)城，不斷變成城市居民，農(nóng)村社會(huì)空心化。最近20年，大量人口離開農(nóng)村進(jìn)入城市，其中部分人口已經(jīng)永久地融入城市。大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民則主要是在城市務(wù)工經(jīng)商，他們的父母甚至子女仍然留守農(nóng)村，待他們自己年齡大時(shí)，在城市找工作困難了還可能要回到農(nóng)村。

按中國(guó)農(nóng)地制度，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村社集體，農(nóng)民具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了保障農(nóng)民的土地權(quán)利，分田到戶之初，中央政策規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)15年不變，1990年代第二輪土地延包規(guī)定承包關(guān)系30年不變，2008年召開的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，這樣一來(lái)，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系與農(nóng)村社會(huì)迅速的人口變動(dòng)發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位，大量外出進(jìn)城農(nóng)民仍然有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，卻可能沒(méi)有足夠的土地可耕。

中國(guó)是典型的“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”且地塊分散的小農(nóng)生產(chǎn)（連“小農(nóng)經(jīng)營(yíng)”都談不上），按目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，一對(duì)夫妻種30畝田不困難。30畝田種兩季，不計(jì)勞動(dòng)投入，一年可以有3萬(wàn)元左右純收入，相對(duì)外出務(wù)工收入，這個(gè)收入不低，且可以保持完整的家庭生活，這個(gè)意義上，只要有一定規(guī)模，農(nóng)耕對(duì)農(nóng)民有吸引力。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，第一，在村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶很難達(dá)到30畝的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模；第二，按穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系的政策，30畝規(guī)模的耕地要分散在數(shù)十處，每一處的經(jīng)營(yíng)都要受到超出農(nóng)戶個(gè)體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)共同事務(wù)的制約，種起田來(lái)頗艱難。

從村莊外出進(jìn)城的農(nóng)民，一部分人已經(jīng)成為城市居民，他們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)徹底從農(nóng)村退出而轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，且其社會(huì)關(guān)系也逐步退出村莊。他們一般不愿意將自己的承包地?zé)o償退還村社集體，也不會(huì)永久轉(zhuǎn)讓，而多是轉(zhuǎn)包給鄰里親友，每年象征性地收取租金。其二， 大部分進(jìn)城農(nóng)民只是進(jìn)城務(wù)工，他們的父母仍在農(nóng)村，他們將來(lái)還可能回到鄉(xiāng)村，這部分進(jìn)城農(nóng)民工，當(dāng)然不會(huì)貿(mào)然將承包土地永久流轉(zhuǎn)出去。他們留在農(nóng)村，若父母仍然有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，他們的土地就由父母耕種，若父母年齡太大，無(wú)力進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就將土地轉(zhuǎn)包給鄰里親友，也是象征性地收取租金。

越來(lái)越多外出進(jìn)城，不僅經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系退出村莊，而且社會(huì)關(guān)系也逐步脫離村莊的原有村民，卻仍然具有穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，并因此具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，他們并不關(guān)心土地收益（那點(diǎn)土地租金對(duì)他們來(lái)說(shuō)不重要），更不關(guān)心土地經(jīng)營(yíng)耕作狀況，他們關(guān)心的是自己的土地權(quán)利仍然“有”在那里。

在沒(méi)有外來(lái)資本和種田大戶進(jìn)入村莊進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)和開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情況下，外出農(nóng)戶的土地仍然留在村莊，在村種田的農(nóng)戶以很低的往往只是象征性的租金流入土地，從而擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。外出的農(nóng)戶越多，在村耕種的農(nóng)戶越有可能擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。一戶若有50畝的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，一定可以有更高水平的機(jī)械化（有能力置辦農(nóng)機(jī)具），也一定可以有高出一般外出務(wù)工的收入水平。但前提是，這50畝耕地要能連片，及具備進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，其中最重要的是灌溉，其次是機(jī)耕道建設(shè)和植保。

在當(dāng)前穩(wěn)定土地承包關(guān)系而村民大規(guī)模流出村莊的情況下，在村農(nóng)戶可以流入耕地達(dá)到一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但這些農(nóng)戶無(wú)法讓耕地連片，也無(wú)法在多元、復(fù)雜的地權(quán)關(guān)系下面進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。這些耕者即使不流入其他人的土地而只種自己的土地，他們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，自己根本不可能獨(dú)立解決小而分散土地上共同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事務(wù)。要達(dá)到最低限度的有效益的灌溉規(guī)模，至少要有數(shù)十個(gè)農(nóng)戶的一致行動(dòng)（數(shù)十個(gè)數(shù)戶的耕地面積相加也不過(guò)數(shù)百畝，這與美國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均400公頃，在規(guī)模上還差一個(gè)數(shù)量級(jí)）。數(shù)十農(nóng)戶行動(dòng)，只要有一戶反對(duì)，在目前一再?gòu)?qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變的政策語(yǔ)境下，這個(gè)集體一致行動(dòng)就不可能。麻煩還不止這些，因?yàn)橥獬龃迕窈芏?，且其中一些人已成功融入城市，?jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系都已脫離村莊，集體決策時(shí)根本找不到開會(huì)的人。

正是因?yàn)樾《稚⒌耐恋亟?jīng)營(yíng)狀況，而使耕種土地的農(nóng)戶不得不通過(guò)流更多的汗和淚與血來(lái)艱難地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。流汗是說(shuō)，因?yàn)闊o(wú)法修機(jī)耕道，農(nóng)民就不得不靠肩挑人扛；流血是說(shuō)，在抗旱季節(jié)，為爭(zhēng)水而打架是普遍現(xiàn)象，打架就會(huì)傷人，傷人就要流血；流淚是說(shuō)，農(nóng)民在種田時(shí)的艱難及其萬(wàn)千委屈可以對(duì)誰(shuí)說(shuō)？只能流淚了。農(nóng)民因此只能打慪氣井（以灌溉），種慪氣田，只要有條件時(shí)，就下定決心離開村莊，永久不種田，離開家鄉(xiāng)后尿也不朝家鄉(xiāng)方向撒。

農(nóng)民無(wú)法種田，不愿種田，因此社會(huì)擔(dān)憂誰(shuí)來(lái)種田，誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)。因此，學(xué)者建議國(guó)家出臺(tái)政策支持資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)尤其是要種糧食，因此，各級(jí)地方政府都有極高的推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)形成資本規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，地方政府甚至拿出大筆財(cái)政資金來(lái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持資本下鄉(xiāng)種田。

資本下鄉(xiāng)種田是要賺錢的，也就是說(shuō)，是要分享農(nóng)業(yè)蛋糕的。當(dāng)前中國(guó)9億農(nóng)民，無(wú)論是進(jìn)城務(wù)工還是在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)民的收入都是比較少的，農(nóng)民還是一個(gè)龐大的弱勢(shì)群體。這個(gè)龐大的弱勢(shì)群體，現(xiàn)在又要面對(duì)一個(gè)由政府財(cái)政支持起來(lái)與自己爭(zhēng)利的資本集團(tuán)。這哪里還有什么公理可言吶。

出路只能是調(diào)整農(nóng)地政策

制定政策，必須切合形勢(shì)變化，必須從大多數(shù)人的利益出發(fā)，必須從國(guó)家戰(zhàn)略需要出發(fā)。形勢(shì)變化了，政策也應(yīng)該變。

當(dāng)前中國(guó)的形勢(shì)，與土地承包關(guān)系密切相連的大致有三個(gè)，一是耕者應(yīng)有其田，耕者應(yīng)方便種田，我們一定要站在耕者立場(chǎng)講話；二是大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工最終可能無(wú)法獲得體面融入城市的機(jī)會(huì)，而不得不返鄉(xiāng)。進(jìn)城農(nóng)民成功融入城市，這是最好了，不能成功融入，只要還可以返回家鄉(xiāng)，可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就能忍受城市務(wù)工的艱難，就不會(huì)對(duì)自己人生失去信心，就可以繼續(xù)做共和國(guó)的良民；三是中國(guó)必須保證糧食安全，核心是糧食生產(chǎn)能力（潛力）。

當(dāng)前一再?gòu)?qiáng)化分散小農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至一再?gòu)?qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，即當(dāng)前農(nóng)村小而分散的具體地塊的承包關(guān)系也不能改變，農(nóng)村連為方便生產(chǎn)而進(jìn)行連片耕作的調(diào)整土地進(jìn)行不了，這樣的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在以上三個(gè)方面的目標(biāo)，就一個(gè)都無(wú)法達(dá)成。這樣的農(nóng)地政策已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)改變。

改變農(nóng)地政策的基本原則是耕者有其田，即誰(shuí)在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，誰(shuí)就有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，村社集體的土地集中到耕者手中，且按耕種方便來(lái)形成耕作連片和適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模。同時(shí)，保持村社成員耕種土地的權(quán)利。

具體地說(shuō)，在目前村社集體范圍內(nèi)（行政村或村民組），所有村社成員都有耕種集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種權(quán)利并不必然要具體落實(shí)到人或戶，而是依耕作方便與是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而將具體耕地落實(shí)在耕者手中。具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，比如進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶，他們?nèi)匀痪哂型恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)，但因?yàn)椴痪唧w耕種土地，就不分配具體的土地，當(dāng)他們進(jìn)城失敗返回家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村社集體再按份額分配具體土地。

換句話說(shuō)，新的農(nóng)地政策可以分為兩個(gè)層面，第一個(gè)層面是村社集體成員權(quán)，即所有村社成員都有平均分享土地收益的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但這個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)并不落地，即不分解到具體的地塊上。第二個(gè)層面是耕者有其田，即只有仍在村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村社成員才具體承包耕種村社集體所有的耕地。進(jìn)城農(nóng)民若回到村莊，并愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們就可以從村莊集體所有的土地中具體承包耕地。

如何做到以上兩點(diǎn)？其實(shí)很容易，比如可以規(guī)定，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但具體的土地承包關(guān)系可以變動(dòng)。且強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按份共有，即每個(gè)村社成員都享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，每五年按人口重新調(diào)整分配一次土地，從而形成具體的土地承包關(guān)系。由在村從事耕作農(nóng)戶以方便農(nóng)作原則具體承包耕種村集體耕地。不親自從事農(nóng)業(yè)耕作農(nóng)戶不具體承包土地，但可以獲取租金。從城市返回農(nóng)村的農(nóng)戶有權(quán)參與村社集體重新調(diào)整土地時(shí)的具體分地。如此辦法，當(dāng)可以同時(shí)解決以上三大問(wèn)題。辦法總比問(wèn)題多。當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)乃至整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都發(fā)生了巨大變化，適應(yīng)這種變化的一個(gè)重要方面是進(jìn)行政策調(diào)整。當(dāng)前農(nóng)地政策已到非調(diào)不可的程度了。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）