林曉慧
［文章導讀］在眾多對大型壟斷國企合法性的質疑與批評中，對其所有制提出質疑，并進而要求國企進一步私有化以促進壟斷行業(yè)競爭的輿論一直頗為強勢。林曉慧此文從理論出發(fā)，結合今日中國國企格局的實際狀況，細細檢討了種種“私有化”藥方的問題所在。作者更以中國電信業(yè)的改革歷程為例，展現出所有制問題與有效市場競爭機制的關系。在中國國企改革利益盤根錯節(jié)的情況下，若要建立起健康有效的市場機制，一味將責任歸咎于“所有制”反而遮蔽了真正的問題。
從“兩桶油”到“雙電網”，從“國有四大行”到“三大運營商”，這些中國老百姓耳熟能詳的著名壟斷國企們，仿佛總在公眾輿論中扮演著備受爭議的尷尬角色。針對“官辦企業(yè)”壟斷、暴利、低效、腐敗等種種“劣跡”的質疑與批判，幾乎已成事實上的政治正確。而關于如何為頑固的國企病辨證施治的爭論，也頻繁成為坊間輿論的焦點。一部分論者堅持激進的“私有化”藥方，認為國企病的唯一救贖就是改變企業(yè)的公有性質。而私有化論點的反對者們所能提出的反詰，則大多只能是指責國企私有化往往成為權貴利益集團低價侵吞全民資產的借口。本質上講，這種反詰僅僅指出了從公有制轉換到私有制的過渡過程中可能存在的道德風險，而并不能夠從根源上為全民所有制這一特殊的產權安排做出令人信服的合理性辯解。試想，倘若公有制相對于私有制而言的確存在著系統(tǒng)性、本質性的缺陷，那么“激進私有化”又有何不可？
因此，有關國有企業(yè)改革走向的爭論，停留在辯論雙方彼此誅心、相互質疑對方利益立場和道德的層次是毫無建設性意義的。本文將指出，現階段，中國壟斷國有企業(yè)病之癥結，不在“國有”二字，而在“壟斷”二字。換言之，最主要的問題不在于所有制安排，而在于相關行業(yè)鏈條上的市場結構。若不改變以壟斷為主的市場結構，則哪怕私有化完全成功，如今的所謂國企病也將照樣會續(xù)存不誤；而倘若變行業(yè)壟斷為有效競爭，則哪怕根本不搞私有化改革，現有的國企病也將得到極大的救治。研究如何破除壟斷、至少是制約壟斷，才是國企改革的正途之所在。
現實上看，對國有企業(yè)破除壟斷、引入競爭的力度，將取決于行業(yè)自然屬性和政府改革思路綜合作用之結果。現階段，各行業(yè)國企去壟斷化進度各有不同，差異甚大，既有仍屬政企合一、尚無明確改革時間表的行業(yè)，如鐵路和煙草，也有僅維持表面競爭、實質仍屬壟斷的行業(yè)，如電網和石油，當然也存在已逐步走上正常競爭化道路的領域，如航空和電信。本文將以中國電信服務業(yè)的改革歷程為例，展示一個歷經曲折、漸入佳境、但又遠非完美的國企去壟斷化實踐過程，以便于討論在國有基本框架下引入競爭機制、克服壟斷國企病的可行性和實踐效果，以及潛在的制度風險。
一、私有化論點的三大理論資源
1.預算軟約束問題
經濟學界關于國有企業(yè)制度缺陷的最早的成體系的批判，應來源于匈牙利經濟學家科爾奈(Kornai)的“預算軟約束” (soft budget constraints)理論。作為1960年代匈牙利計劃經濟改革實驗的設計者和局內人，科爾奈在總結經驗教訓時提出，只要存在中央集權的計劃經濟框架，那么無論在微觀上怎樣對國企經營者進行績效激勵，均不可能顯著改善國企效率，因為政府和國企之間天然存在著類似“父與子”的關系，政府不得不為陷入危機的企業(yè)進行緊急救助，而國有企業(yè)的倒閉則是不可能的事情。毫無生存之虞的國有企業(yè)無心改善經營，低效和虧損就成為常態(tài)，而社會主義經濟也由此成為“短缺經濟”的代名詞。
科爾奈的洞見曾深深影響了中國經濟改革，中國1980~1990年代間的國企改革道路也比匈牙利1960~1970年代的理性化改革走得更徹底。經過80年代放權、讓利、承包、股份等種種實驗之后，最終，國有企業(yè)的破產和轉賣在中國成為合法的現實。到90年代中后期，計劃經濟框架已經全面讓位于市場經濟為主的框架， “父子關系”的計劃經濟的土壤既已不在，科爾奈意義上預算軟約束的問題，就整體而言，業(yè)已不再是中國國企效率的主要桎梏。
美國社會學家布洛維 (Burawoy) 在比較中俄兩國90年代改革史時總結到，中國通過市場化改革，在避免國企私有化的前提下克服了預算軟約束，而俄羅斯則相反，雖然施行了私有化，但因為葉利欽政府與經濟寡頭之間強烈的利益嵌入，預算軟約束問題依然存在。
2.委托–代理問題
新制度主義經濟學和信息經濟學視角下的“委托–代理問題”(principal-agency problem) 是私有化支持者的最重要理論資源之一，似乎也更當時。該理論認為，清晰界定的產權是一切市場交易有效開展的必要前提，是避免“搭便車”、外部不經濟等問題的必要手段。公有制因實質所有者缺位，導致“委托人”（產權所有者）與“代理人”（實際經營者）之間的信息極不對稱，極易引發(fā)代理人利益激勵結構的變形和以權謀私的道德風險，從而導致整體的低效率。部分極端的產權理論支持者進而認為，私有化是此類問題的唯一解決之道。
產權理論所提出的問題顯然是切實存在的，它印證了“平均主義大鍋飯”、“干好干壞一個樣”、“人員能進不能出”、“干部能上不能下”、“損公肥私”等等中國老百姓對改革前國企頑疾的樸素生活經驗。但它提出的私有化藥方，卻是過于簡單化和理想化的。
現實的情況是，在社會化大生產的今天，單一業(yè)主制和簡單合伙制早已不能涵蓋全部的經濟主體，哪怕在私有經濟領域內，也開始出現越來越多樣化的復雜產權安排，如股權分散的股份制公司和公眾上市公司。此類企業(yè)幾乎不可能做到產權所有者和實際經營者的合二為一，因此在激勵結構方面面臨著與國有企業(yè)相同的挑戰(zhàn)，股東群體與其所雇傭的經營團隊之間照樣存在頑固的利益博弈和委托–代理困境。且只要企業(yè)規(guī)模足夠大，則必然存在企業(yè)內部的復雜科層結構，每一層科層結構都意味著一層上級對下級的委托授權關系，也就意味著一層具體經辦人員損公肥私的潛在道德風險。所有者與經營者的普遍分離，大規(guī)模企業(yè)的復雜科層制結構，這二者事實上正漸漸成為現代經濟核心的主流性質。
產權理論的原理在90年代的國企改革中是起過作用的，當時對數量眾多的低效率中小國企所實行的“放小”政策，實質上是符合產權理論的私有化訴求的。但是，我們不能說產權理論可以解決現存大型國企集團的委托–代理問題。大型國企的問題，須留待本世紀初期一個新設立的名叫“國資委”的機構來嘗試解決。
作為國有企業(yè)的出資人角色，國資委的成立在一定程度上緩解了“所有者缺位”的問題。它對大型國企的基本管理思路是現實主義的：一方面不回避普遍存在的委托–代理困境，另一方面也不像產權理論那樣削足適履、僅僅為了對抗委托–代理問題就去取消企業(yè)現實經營所客觀需要的復雜產權結構和科層結構，而是強調企業(yè)內外部的制度建設和監(jiān)管保障。就現代企業(yè)管理學而言，大規(guī)模企業(yè)實體的委托–代理困境不是一個可以從產權安排層面徹底解決的問題，而是一個需要在企業(yè)經營管理實踐中不斷取得平衡制約的問題。這類現代企業(yè)制度包括了市場化的勞動雇傭制度、績效考核制度、對關鍵崗位的特殊激勵制度、上市公司的信息披露和審計制度，等等。
從過去十年來看，眾多大中型國企引入現代企業(yè)管理制度的進程是具有極大差異的。今天，我們既可以看到基本沿襲舊有制度、缺乏激勵動力的國企，也可以看到很多內部風氣已全面轉向經營效率為先的國企。就當今國企整體平均管理水平而言，雖還不如成熟的資本主義大企業(yè)那樣嚴格完美，卻也全然不似當年平均主義盛行時那般庸碌光景。
3. 壟斷問題
進入新世紀，公共輿論對國企病的批評仍在繼續(xù)，但其取向卻發(fā)生了戲劇性的變化，由從前的批評國企虧損，轉變?yōu)榕u國企暴利。經過上世紀末漫長而痛苦的拍賣、轉讓、破產、下崗，中國政府事實上已經放棄了在所謂“競爭性領域”中對中小規(guī)模企業(yè)的所有權控制；而在另一些政府不愿意放棄的“關鍵性領域”，則通過政企分開和重組整合，將原有的地理上分散、管理上各自為政的大量國有機關單位進行重新塑造，形成了一些巨型國有企業(yè)集團。今天我們所熟悉的中石油、中石化、中國電信、中國移動等，便是其中的典型代表。這些新生的國企集團一經成立，便在經營的行政特許授權和事實的市場份額兩方面，都擁有了絕對的壟斷地位。
傳統(tǒng)的新古典主義經濟學對壟斷（包括寡頭壟斷）的危害已有成熟的分析。一方面，市場上的壟斷者通過對價格的操縱，可輕易打壓潛在競爭者的成長，壓縮上下游環(huán)節(jié)及同環(huán)節(jié)小競爭者的利潤，保證自身的豐厚收益，從而喪失改善經營的動力，導致勞動生產率低下、內部管理欠缺、服務水平落后和缺乏創(chuàng)新精神等問題。另一方面，若企業(yè)的壟斷地位和內部的委托–代理問題相結合，則可導致嚴重的商業(yè)腐敗。因此，哪怕是最崇尚自由市場的國家，也需要把反壟斷通過法律形式確立為政府職能。
對壟斷企業(yè)的制約機制，須視各種具體壟斷現象成因之不同而不同：對于本來具有充分競爭潛力卻因排他性的特許授權而產生的行政壟斷，政府須主動降低準入門檻，拆分壟斷企業(yè)、扶持競爭企業(yè)；對于因技術優(yōu)勢等市場因素而形成的自然壟斷，視其程度亦可考慮進行強制拆分；對于因行業(yè)內客觀存在的強烈規(guī)模效應而導致的基礎性自然壟斷，為避免強制拆分所導致的重復建設和不經濟，也可以考慮容許壟斷存在，但須加強監(jiān)管，且通過額外的稅收等手段將部分壟斷收益轉化為公共財政，也可收歸國有，由政府直接控制其利潤之分配，將超額利潤用于公用事業(yè)。
反壟斷的核心，在于政府對自身行政授權的自律和對外部市場結構的監(jiān)管，而不在于具體企業(yè)的所有制的安排。若單純只把已有的壟斷國企轉變?yōu)樗接?，而不改變其所處的市場結構和政策環(huán)境、不降低市場準入門檻、不進行強制拆分，則這樣的私有化根本無助于壟斷問題的解決，反而是損害了壟斷收益貢獻于公共財政的可能性。
二、何種策略更可行？
預算軟約束問題、委托–代理責任問題、壟斷問題，此三者針對中國國企在不同改革階段所存在的問題，各自提出了有價值的批評，并推動了各時期國企改革的進程。但是將這三者用作私有化論點的理論資源，學理上和事實上都是存在失配和誤用的。在上述三種理論路徑之外，還有一部分持私有化觀點的論者對在國有主導的框架內破除壟斷、引入真實競爭的可行性與效果持懷疑態(tài)度，轉而從改革動力的角度，希望私有化將能夠帶動反壟斷。這種策略不切實際之處有三：
第一，從政府整體價值取向考慮，政府對既有大國企進行激進私有化改革的動力，反而遠低于對其進行去壟斷化改革的動力。較之反壟斷，政府更沒有動力對現存的國企集團進行大規(guī)模的主動私有化。90年代的國企私有化是為政府甩包袱，是符合政府利益的舉措；而現在則時過境遷，大國企集團是政府的現金奶牛，維持它們的國有屬性才是政府的眼前利益所在。
第二，私有資本往往更加渴望壟斷，尤其是有實力在私有化過程中競購大國企集團的私有資本，它們接手原國有壟斷資產是為了繼續(xù)維持其壟斷地位，從而獲取超額收益。最可能的私有化結果，也僅僅是締造了一批新的“壟斷私企”而已。騰訊、谷歌、美洲電信等具有相對壟斷地位的私企對同行業(yè)弱小競爭者的擠壓一點都不比國企更遜色；同樣，腐敗亦不是國企的專利，商業(yè)腐敗的根源是對市場的不對等控制權，并不因國有私有而有所分別，近期媒體上沸沸揚揚的淘寶“小二腐敗案”，即為寡頭壟斷私企商業(yè)腐敗的案例。更為嚴重的是，倘若現存的大量具有天然壟斷屬性的行業(yè)如電網、電信等被私有化，所形成的新壟斷私企將比騰訊、谷歌、淘寶等通過競爭而獲得優(yōu)勢地位的企業(yè)壟斷更加頑固、更加徹底、更加難以破除。
第三，在國有主導的框架內破除壟斷、引入真實競爭，并不是不可實現的。首先破除壟斷有利于經濟整體增長。單一行業(yè)內的壟斷，雖對本行業(yè)壟斷企業(yè)及其主管部門有利，但其壟斷收益來源與對其他行業(yè)和社會的過度索取，降低了國民經濟的整體運行效率，并不符合宏觀經濟的優(yōu)化要求，反而有違更高層的經濟綜合管理部門的利益。也就是說，反壟斷的需求往往來源于比行業(yè)主管部門更高階的宏觀經濟綜合管理部門。而在這兩者的博弈過程中，后者獲勝的概率往往更大。
其次，破除壟斷有利于提高企業(yè)的國際競爭力。在經濟全球化的時代，政府雖然可以通過壟斷政策禁止國外優(yōu)勢企業(yè)“打進來”，但是無法通過壟斷政策幫助國內優(yōu)勢企業(yè)“走出去”。壟斷企業(yè)在技術創(chuàng)新和業(yè)務創(chuàng)新等方面有著先天的缺陷，很難具有國際競爭力；而走出國門、爭奪國際市場份額卻往往又是政府對國有大企業(yè)集團的重要期望。為了完成國際化布局的任務，企業(yè)和行業(yè)主管部門也不得不從破除壟斷開始，苦練內功以迎“外敵”。
從實踐角度看，主動去壟斷化的改革也是有先例可循的。近年來我國電信業(yè)改革的歷程，即為一個典型例證。下節(jié)將詳述我國電信業(yè)去壟斷化改革之歷程和得失，進而總結經驗教訓，分析在避免私有化的前提下，國企去壟斷化改革為何依然可行、需要哪些條件以及可取得怎樣的效果。
三、電信業(yè)去壟斷歷程回顧
改革開放30多年來，按照破除壟斷、引入競爭的改革進度，我國電信業(yè)改革歷程可以大致分為以下幾個階段：
1.政企合一的壟斷時代（1994年之前）
在改革開放之前的年代，電信業(yè)務、尤其是電話業(yè)務并不具有典型的商品屬性，而僅僅是作為對黨政軍機關、企事業(yè)單位和高級領導干部的專屬通信服務而存在，其主管部門和運營單位均為郵電部，這是典型的政企合一安排。
1979年，國務院批準郵電部向用戶收取市話初裝費，開啟了電話業(yè)務商品化的進程。在內部財務管理體制方面，80年代的郵電系統(tǒng)也嘗試了多種改革，如財務大包干、經濟核算制、經營責任制、承包經營制等，試圖克服由來已久的“預算軟約束”問題。但是由于政企合一的壟斷體制的存在，這些改革都并未能從根本上提高面向公眾的電話服務質量。
2.政企分開的壟斷時代（1994~1999年）
1994年是國有經濟激進改革突飛猛進的一年，中國電信業(yè)發(fā)生了兩件大事：一是國務院做出了郵電業(yè)政企分開的決策，電信總局于次年進行了企業(yè)法人登記。但此時的郵電部和電信企業(yè)之間，無論從所有權歸屬上，還是經營權益上，甚至人脈關系上，依然存在著千絲萬縷的聯(lián)系。
面對公眾服務的基層單位“電信局”雖然在名稱上依然“官味十足”，但政企分開之后的電信系統(tǒng)的確具有了更強的盈利沖動。而其在電話業(yè)務領域內不可動搖的壟斷地位，更是將這種盈利沖動極大地轉變?yōu)榱饲袑嵉挠芰?。市場化的推廣戰(zhàn)略與獨一無二的壟斷地位甫一結合，我們便見證了90年代后半期城市家庭固定電話的迅速普及，也見識到了當時動輒三四千元的高昂初裝費用，以及低下的裝機及時率、緩慢的電話故障修復速度和糟糕的服務態(tài)度。
1994年的第二件大事，是另一家電信業(yè)國企——中國聯(lián)通公司的成立。新生的聯(lián)通公司被允許進入電話業(yè)務領域，這是中國電信業(yè)打破壟斷的初次嘗試，盡管在上世紀末，聯(lián)通的主營業(yè)務僅僅是尋呼。但等到新世紀第一次電信大重組之后，它將成為中移動最大的競爭對手。
3.有限競爭時代（1999~2008年）
1998年，郵電部和電子部合并，成立了新的信息產業(yè)部，為接下來的電信業(yè)去壟斷化重組拆分奠定了制度基礎。接下來就是1999~2002年的電信大重組，處于絕對壟斷地位的“中國電信總局” 被按業(yè)務性質縱向分解，分別組建了中國電信和中國移動。稍后，中國電信又被按照經營地域橫向分割，分解為北方的中國網通和南方的新中國電信。中國鐵通等一些新的電信公司也相繼成立，中國聯(lián)通也被得到扶持和加強。此輪電信大重組基本上遵循了按照業(yè)務和地域來強制拆分的原則，這顯然是沿襲了美國政府肢解AT&T的傳統(tǒng)思路，而此思路的效果，將被證實是極為有限的。
此時的電信服務業(yè)，從技術層面上將發(fā)生巨大的變革，那就是移動通信的崛起和固定電話的衰落。此番電信重組之后，在固話和移動兩個業(yè)務領域，各形成了雙巨頭格局：固話領域是中電信和中網通相競爭，移動領域則是中移動和中聯(lián)通相競爭。其中，固話領域內的競爭實驗可以說是不成功的，充其量只形成了“南北分治”的局面，兩家巨頭在各自的地域范圍內依然處于壟斷狀態(tài)，其經營風格、企業(yè)文化亦并無本質改觀。而中移動和中聯(lián)通之間的競爭則是在重合的地域和重合的業(yè)務線上展開的，具有實際的意義，表現為實實在在的價格戰(zhàn)。
競爭的壓力促使移動和聯(lián)通這兩家國企在內部管理和外部市場上都越來越多地顯示出了“現代化”的經營風格。在內部管理上，兩家公司都引入了“關鍵業(yè)績指標”(KPI)制度，其中移動公司的管理轉型無疑更加徹底，在內部運營效率和客戶服務水平等方面均處于領先地位，在增值服務等新業(yè)務的拓展方面也顯示出十足的“狼性”。在銷售戰(zhàn)場上，出于經營業(yè)績壓力的驅使，兩家公司的基層員工為了爭奪有限的客戶資源甚至不惜動用“非常規(guī)”競爭手段，比如相互破壞對方的通信設施、人為干擾對方通信服務質量，甚至基層銷售人員相互斗毆。這些令人啼笑皆非的不正當競爭案例，從另一方面也證實了移動和聯(lián)通這兩家國有企業(yè)之間，的確發(fā)生了激烈的有效競爭，而不是寡頭聯(lián)合壟斷和價格操縱。過去十幾年來，移動通信價格的迅速降低，更是此有效競爭最鮮明的證據（見圖1）。
有趣的是這期間內信息產業(yè)部對待這種競爭的曖昧態(tài)度。從原則上講，破除壟斷已是當時的改革共識，理應促進；但從現實上講，殘酷競爭雖然有利于消費者，降低了整個經濟與社會的通信運行成本，但是卻不利于當事企業(yè)。雖然信息產業(yè)部已經把電信企業(yè)的所有權移交給了國資委，自身僅作為行業(yè)監(jiān)管部門出現，但它和各電信企業(yè)根出同源，在人脈上仍存在密切的聯(lián)系和交流。于是，借用“國有資產保值增值”、“防止國有資產流失”的名義，信息產業(yè)部在更多時候成為了“惡性競爭”的抑制者。在很長一段時間內，它對電信市場的價格監(jiān)管表現為確立電信服務價格的下限，而不是上限。在此監(jiān)管條件之下，移動和聯(lián)通在二三線城市降低資費打價格戰(zhàn)，竟然是“非法”的。
這一次電信重組已經過去了十年，現在回顧其重組效果，確有所得，但所得有限。固話領域并未形成廣泛的有效競爭，更加高效和市場化的中移動在傳統(tǒng)的2G 通話服務領域和增值服務領域（如彩信、彩鈴等）漸漸排擠了聯(lián)通，在一定程度上形成了事實壟斷。這雖然是作為競爭結果的自然壟斷，但其對經營效率和經營操守所帶來的損害一樣嚴重。前不久頻繁爆出的中移動設備采購腐敗案、增值服務腐敗案等，都是在這個大背景下發(fā)生的。第一次電信重組所帶來的有限競爭效應，漸漸被卷土重來的壟斷消磨殆盡。
4.全業(yè)務競爭時代（2008年之后）
經過檢討上一輪電信重組引入競爭的功過得失，“全業(yè)務競爭”作為新一輪電信重組的指導思想被提上了日程。所謂全業(yè)務競爭，是指不再限制參與競爭的企業(yè)各自的業(yè)務經營范圍，每一家企業(yè)都可以自由進入電信服務業(yè)的任何業(yè)務領域——包括固定電話、移動電話、互聯(lián)網寬帶服務等。
有兩個前提條件使得新一輪電信重組成為可能。第一個條件是技術上的：移動通信正在從2G全面轉向3G，而3G牌照的發(fā)放將成為一個絕好的平衡不同企業(yè)競爭實力的機會。第二個條件是管理上的：2008年，在中央部委大部制改革思路指導下，信息產業(yè)部被并入新成立的工業(yè)和信息化部，新的工信部是一個更加全面綜合的經濟管理部門，其指導思想是著眼于更大的國民經濟全局，有條件從一個更加超脫的立場去看待競爭、鼓勵競爭。因此，在監(jiān)管問題上，傳統(tǒng)“老郵電”利益立場的影響被稀釋。
有了這兩個前提條件，2008年新一輪電信重組便順理成章地成為了現實：中國電信收購中國聯(lián)通CDMA網，中國聯(lián)通與中國網通合并，中國鐵通和中國衛(wèi)通基礎電信業(yè)務并入中國移動。至此，中國電信市場上形成了三家橫跨固話、移動、寬帶業(yè)務的全業(yè)務競爭公司（中國移動的寬帶業(yè)務尚待發(fā)展）。此次重組幾乎與3G牌照發(fā)放同時發(fā)生，為了遏制市場份額最大、處于準壟斷地位的中國移動，工信部把最具有技術挑戰(zhàn)性的3G牌照（TD-SCDMA牌照）分配給了移動，把另外兩張技術成熟的3G牌照分配給了新電信和新聯(lián)通這兩家相對弱勢的競爭公司。
此輪重組后，在電信競爭的最核心領域——移動通信領域，三家公司之間展開了熱火朝天的競爭。移動的優(yōu)勢在傳統(tǒng)2G服務，聯(lián)通和電信的優(yōu)勢則在新興的3G服務。也正因為如此，三家公司在各自的弱勢領域發(fā)動了令人瞠目結舌的價格戰(zhàn)。行業(yè)主管部門對待競爭的態(tài)度已發(fā)生了全新的變化。工信部早已停止了對電信資費下限的監(jiān)管，轉而規(guī)定資費上限，明確鼓勵各運營商降價競爭，提高服務。面對聯(lián)通“隨意打”這樣游走在政策邊緣的價格戰(zhàn)舉措，工信部也回避明確回應。
另外，寬帶服務的壟斷局面似將有所改觀?；ヂ?lián)網有線寬帶服務雖然是最新興的業(yè)務領域，但其基礎線路還是利用之前各運營商的固話線路，故有線寬帶的競爭格局沿襲了以往“劃地而治”的固話業(yè)務格局，電信和聯(lián)通分別壟斷中國南北方。要使有線寬帶業(yè)務在對方的領地內滲透發(fā)展，需要大量的基礎線路建設，且涉及城市市政、小區(qū)物業(yè)、業(yè)主裝修等多方面限制。因此，從經濟收益上看，動用大量資源在寬帶業(yè)務上蠶食對方份額，對電信和聯(lián)通雙方都是不劃算的。因此中國的寬帶價格居高不下，服務質量亦難以令人滿意，成為事實上的寡頭共謀壟斷。
但是習慣了電信競爭所帶來的好處的公眾們卻已無法容忍寬帶服務的這種壟斷局面。從2011年下半年開始，媒體輿論對中國寬帶質次價高的批評一浪高過一浪。相應地，工信部推出了“寬帶中國”戰(zhàn)略，明確批評各運營商在寬帶服務上的落后，并規(guī)定了降價提速的時間表。進入2012年，各運營商紛紛免費寬帶提速的消息，甚至已經不再是新聞了。試想，倘若中國各大寬帶運營商并非國有，那么政府提出的“寬帶中國”號召還有可能得到如此迅速有效的響應么？這是否也為我們揭示了國有企業(yè)在治療“壟斷病”方面的另一種潛在優(yōu)勢呢？
四、中國電信業(yè)改革的啟示
通過對中國改革開放以來電信業(yè)改革歷程的回顧，我們可以得出這樣的結論：在國有框架下引入有效競爭機制是完全可以實現的。
首先，在國有企業(yè)破除壟斷、引入競爭的問題上，主管部門的“行業(yè)本位”立場往往成為反壟斷的障礙，故真正的去壟斷化改革的主要推動力應來源于更高階的宏觀經濟綜合管理部門。若由具體行業(yè)主管部門主導改革方向，那么由于這些部門與企業(yè)之間復雜的歷史糾葛，導致部門與相關企業(yè)在人員關系、利益取向等方面依然聯(lián)系緊密，不夠超脫，則去壟斷化的改革要么根本無法開展，要么就相當不徹底。第一次電信重組即受制于這種不徹底性：當時的電信企業(yè)拆分改革是國務院交給信息產業(yè)部的“命題作文”，而信息產業(yè)部在改革設計和執(zhí)行過程中摻雜了過多的行業(yè)利益的考慮，導致固話業(yè)務的重組淪為劃地而治的“假競爭、真壟斷”，而本應激烈競爭的移動業(yè)務也受到政策掣肘，企業(yè)在定價等方面喪失了競爭的自由度。再比如，我國煙草行業(yè)和鐵路行業(yè)的改革進程之所以落后，雖有具體行業(yè)特殊性的因素（如煙草行業(yè)是須管控其規(guī)模的受限行業(yè)，而鐵路客運則是天然虧損的準公益性行業(yè)），但也與煙草專賣局和鐵道部占據絕對主導地位有關。
類似的，我們也不能指望作為國有企業(yè)出資人角色的國資委具有強烈的反壟斷動力?！白龃笞鰪姟笔撬型顿Y者的天然價值取向，國資委也不例外，所以它非?？粗仄湎聦倨髽I(yè)的財務指標和規(guī)模升級。而反壟斷改革在短期內往往是不利于具體企業(yè)的盈利能力和擴張能力的。強迫某一政府部門去主動推行違背其自身利益的重大改革的結果，必然是改革進程滯后，改革措施變形，改革目標迷失。
只有真正超越于具體企業(yè)利益之上的、直接負責管理經濟運行全局的政府機構，才可以帶來真正徹底有效的去壟斷化改革，或者在壟斷現象短期內難于去除之際，通過有效的行政手段減輕其危害，使其更多地服務于公眾利益。在當前的中央政府架構設計下，國家發(fā)改委和工信部都是這樣的經濟綜合管理部門，只是前者側重于宏觀層面的調控和制度設計，后者側重于產業(yè)中觀層面的具體實務。若要推進我國國企的去壟斷化改革進程，須進一步加強發(fā)改委與工信部在相關政策議題設置過程中的作用，使其在政策博弈中取得能與國資委和具體行業(yè)主管部門相制衡的地位。
這里需要額外說明的是，我們說國資委與行業(yè)主管部門往往站在反壟斷改革的對立面，但這并不意味著它們是缺乏正面作用的部門。國資委的成立解決了國企“所有人缺位”的問題，并極大地促進了國企集團向現代企業(yè)制度的轉型。行業(yè)主管部門在促進產業(yè)重大立項、促成產業(yè)合作、提升產業(yè)綜合技術實力和管理水平等方面也發(fā)揮著重要作用。政府內部本來就應該存在具有不同價值取向的多方力量，重大改革事宜須經各方反復博弈權衡，這種制衡正是決策理性化、民主化的制度保證。
其次，若能從新興業(yè)務入手來調整企業(yè)間的利益關系，就可以大大減輕改革的阻力。第一次電信重組之所以所得有限，部分原因亦在于未能看清移動通信代替固話通訊的技術大趨勢，把新興業(yè)務整體分割出去，造成了日后中移動獨大的局面。第二次電信重組則利用3G牌照發(fā)放的契機，對現有的強弱勢企業(yè)進行業(yè)務平衡，培養(yǎng)有效競爭。這雖然只是策略層面的問題，但大家都知道，政企利益盤根錯節(jié)是改革的客觀背景，諸多針對企業(yè)存量調整的改革皆因利益相關企業(yè)的強烈抵制而告流產。因此，注重改革的時機和策略，善于抓住技術革新的機遇，在增量利益上動腦筋，往往可以起到“四兩撥千斤”的效果。
再次，對于某些具有基礎設施規(guī)模效應的壟斷行業(yè)而言，避免重復建設產生的巨大浪費，往往是維護壟斷合理性、或采用地域分割等“偽去壟斷化”策略的最強有力的理由。但是，從中國移動通信領域的改革實踐來看，移動、聯(lián)通、電信三家企業(yè)重復建設了大量通信線路和基站，換來了通信市場的繁榮和高效率發(fā)展。此間得失的計算表明，為了引入競爭而進行的重復建設，從全局考慮，未必是不合算的。
五、“新國企”的可能路徑
當我們觀察到國企普遍存在的一些負面特征，如“低效率”、“無創(chuàng)新動力”、“商業(yè)腐敗”、“擠壓民企生存空間”時，我們往往會簡單化地將這些弊病歸咎于“國有企業(yè)”這一名稱所指向的所有制安排，從而認為只要改變了這一所有制安排，這些和“國企”概念連帶在一起的弊病就會自然消除。但實際上，如圖2所示，如果詳細審視從“國企”到“腐敗”、“低效率”等弊病之間的邏輯鏈條，我們會發(fā)現，這些特征在國企身上普遍出現往往有其歷史根源，并非每一個特征都在邏輯上與所有制存在天然或排他的因果關系。例如，“委托–代理問題”和“壟斷”并非“國企”獨有的特征，“私企”一樣可以具有此類屬性，因此，單純變“國企”為“私企”，邏輯上并不能必然切斷其與“低效率”、“商業(yè)腐敗”等負面特征之間的關系通路。
如果我們進一步分析國企各特征之間關系的具體性質，可以發(fā)現，圖2中虛線部分所指示的關系鏈條并非因果鏈條，僅僅是歷史形成的相關性鏈條，而這樣的鏈條是可以通過國有框架內的改革而斬斷的。例如，鏈條A中的“國企”與“預算軟約束”的關系并非來自所有制安排本身，而是早年的計劃經濟體制所致。只要以市場化改革代替計劃體制后此鏈條自然就被解除。類似的， “委托–代理問題”與“缺乏激勵”間的B、C二鏈條可通過引入現代管理制度來斬斷，導致“商業(yè)腐敗”的鏈條D和E也可以通過加強立法和執(zhí)法力度來解決。
也就是說，通過對國企弊病具體形成機制的探討分析，我們完全可以找到在不改變國企產權性質安排的前提下消除這些弊病的方式。從而建立起健康的、高效的、清廉的、與其他企業(yè)正當競爭的“新國企”。中國電信業(yè)的去壟斷化改革并非完美，基于國家通信主權和安全等方面的考慮，基礎電信業(yè)只允許非國有資本入股，而不允許非國有的企業(yè)直接入場競爭。這樣的安排不能不說是效率和安全的折衷。但隨著技術的發(fā)展，此折衷點是否可以向有利于去國有壟斷化的方向再進行些許移動，是值得考慮的。像VoIP（網絡電話）這樣基于互聯(lián)網的通信業(yè)務，或許應屬于容許放行之列。
我們在認可中國電信業(yè)在去壟斷化改革上所取得成績的同時，當然也不得不看到，部門利益卷土重來的可能性仍在，企業(yè)聯(lián)手價格操縱的可能性仍在，尤其是企業(yè)內部研發(fā)創(chuàng)新活力不足的頑疾仍在——中移動進軍互聯(lián)網應用市場屢戰(zhàn)屢敗，可見一斑。這些問題，須留待將來更進一步的改革實踐去解決。但至少在今天，我們可以指出的是，私有化，并非是解決這些問題的正確途徑。
（作者單位：《中國人力資源開發(fā)》雜志社）
