熊易寒

［文章導(dǎo)讀］伴隨中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新的社會(huì)階層正在崛起（新精英階層、新中產(chǎn)階層、新底層）。原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益格局面臨重構(gòu)。同時(shí)，“人口倒掛”現(xiàn)象也給城市治理帶來(lái)了新的難題。熊易寒指出，必須改變目前“遲鈍卻過(guò)敏”的管理體制，推動(dòng)包容性發(fā)展，完善選舉與協(xié)商民主機(jī)制，走出搖擺在“高壓政策”與“鴕鳥(niǎo)政策”之間的治理困境。

一、當(dāng)前沿海城市地區(qū)治理的主要挑戰(zhàn)

1.新興社會(huì)階層的興起

一是新精英階層。改革開(kāi)放以來(lái)，沿海地區(qū)民營(yíng)資本迅速發(fā)展，已形成以民營(yíng)企業(yè)家與資本新貴為代表的新精英階層。私營(yíng)企業(yè)主經(jīng)歷了從“模糊的身份”、“同盟者”再到“建設(shè)者”的屬性變化，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并發(fā)揮越來(lái)越重要的政治影響。沿海地區(qū)更是如此，如2004年浙江傳化集團(tuán)董事長(zhǎng)徐冠巨當(dāng)選浙江省政協(xié)副主席；娃哈哈集團(tuán)宗慶后、復(fù)星集團(tuán)郭廣昌、浙江萬(wàn)向企業(yè)集團(tuán)魯冠球等人是全國(guó)人大代表；廣廈董事局主席樓忠福不僅是全國(guó)人大代表，還是東陽(yáng)市人大常委會(huì)副主任。就現(xiàn)階段而言，私營(yíng)企業(yè)主的政治參與主要是服務(wù)于其商業(yè)目標(biāo)，通過(guò)進(jìn)入人大、政協(xié)、工商聯(lián)等體制內(nèi)機(jī)構(gòu)，提升個(gè)人和企業(yè)的政治地位，利用權(quán)力關(guān)系獲取更多資源，避免政治和政策的任意干涉，并對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)決策和政策制定施加影響。美國(guó)學(xué)者陳捷和迪克森（Bruce Dickson）對(duì)中國(guó)沿海5個(gè)省份2000多名企業(yè)家做了問(wèn)卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的企業(yè)家通過(guò)政治和金融的紐帶與國(guó)家形成密切聯(lián)系，這些關(guān)系又塑造他們對(duì)于民主的態(tài)度。大多數(shù)私營(yíng)企業(yè)家贊成在現(xiàn)行的一黨執(zhí)政體制下實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的差額選舉，但他們并不贊成多黨競(jìng)爭(zhēng)和政治自由化，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。

二是新中產(chǎn)階層。包括兩個(gè)組成部分，一是由商人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小企業(yè)主等組成的小資產(chǎn)階層。這個(gè)群體在改革開(kāi)放過(guò)程中，在體制外利用各種途徑，形成沿海地區(qū)規(guī)模龐大的新興中間階層。這個(gè)階層比較特殊，一部分可能上升為新精英階層，另一部分也因各種風(fēng)險(xiǎn)落入下層；二是專(zhuān)業(yè)技術(shù)階層，在政府與公司科層化發(fā)展過(guò)程中，各種小公務(wù)員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、白領(lǐng)階層人員等。其中也包括由商人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小企業(yè)主構(gòu)成的龐大的小資產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍。沿海地區(qū)的中間階層要比內(nèi)陸地區(qū)龐大得多。這兩大階層，有相當(dāng)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)力量，他們是構(gòu)成沿海社會(huì)穩(wěn)定的主要基石，也是改革開(kāi)放的主要受益者。但是，近年來(lái)，上層與中間階層的流通管道正日益萎縮。中間階層利用各種條件上升為精英階層的機(jī)會(huì)正在消失。有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的政治態(tài)度并不保守，“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用不夠顯著。不管是“老中產(chǎn)階級(jí)”, 還是“新中產(chǎn)階級(jí)”, 都具有相對(duì)較大的社會(huì)改造風(fēng)險(xiǎn)。他們對(duì)地方政府工作滿意程度的評(píng)價(jià)較低、對(duì)地方政府也表現(xiàn)出較差的信任程度、感受到的社會(huì)公平感也不高。廈門(mén)的反PX運(yùn)動(dòng)、北京和廣州等地的反垃圾焚燒、上海的反磁懸浮運(yùn)動(dòng)都是以中產(chǎn)階級(jí)為主力軍的。

三是新底層。主要由市場(chǎng)化改革中相對(duì)受損的本地群體與尋求上升途徑的外來(lái)群體構(gòu)成，包括下崗再就業(yè)群體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者、農(nóng)民工、小生意人等。這個(gè)群體，有一小部分可能擠入中間階層。第一代外來(lái)務(wù)工人員，雖然面對(duì)諸多身份性歧視，但他們的剝奪感和受損感相對(duì)較小。盡管他們的收入水平、生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位與原城市居民有一定差距，但他們通常不會(huì)做社會(huì)的橫向利益比較，而是做自身的縱向利益比較，因此，他們通常有比較積極的社會(huì)態(tài)度。第二代移民則不然，他們?nèi)狈r(nóng)村生活的體驗(yàn)，對(duì)于生活滿意程度的參照主要是城市居民的生活，一方面具有更強(qiáng)的剝奪感，另一方面強(qiáng)烈地要求自身權(quán)利地位的垂直上升。在這種心理預(yù)期下，第二代移民對(duì)于不平等缺乏忍耐，在成長(zhǎng)過(guò)程中往往采取一些比較激烈的對(duì)抗性行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)為2.42億，其中16~30歲的新生代農(nóng)民工約占60%，人數(shù)達(dá)到1億人，此外還有超過(guò)2000萬(wàn)農(nóng)民工隨遷子女。這兩個(gè)群體的自我期許比老一輩農(nóng)民工要高，也不可能將鄉(xiāng)村作為退路。未來(lái)十年，這一底層群體的不滿情緒會(huì)逐漸上升。

2.“人口倒掛”與城市治理困局

據(jù)第六次人口普查，全國(guó)登記的流動(dòng)人口多達(dá)2.2億人，人口流動(dòng)的主要方向是從落后的中西部地區(qū)流向發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)。在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)流動(dòng)人口的分布將仍然以東部沿海城市帶為重心，繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。在中國(guó)的沿海地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市和大城市郊區(qū)，往往出現(xiàn)“人口倒掛”的局面，即外來(lái)人口的數(shù)量超過(guò)本地居民的數(shù)量。以上海為例，2011年全市常住人口達(dá)到2347.46萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口達(dá)到935.36萬(wàn)人，已占常住人口總量的四成，主要集聚在城郊結(jié)合地區(qū)，平均年齡僅31.6歲。而人口出生仍然處于“小高峰”，預(yù)計(jì)2012年全市常住人口出生繼續(xù)保持在18萬(wàn)人左右的高位水平。浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等郊區(qū)是外來(lái)常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個(gè)區(qū)共容納外來(lái)常住人口575.97萬(wàn)人，占上海外來(lái)常住人口的64.2%。就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多、居住成本相對(duì)較低和交通相對(duì)便利等是吸引外來(lái)人口居住的主要因素。以上海市浦東新區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部5個(gè)城鎮(zhèn)為例，僅登記的外來(lái)人口便已大大超過(guò)本地戶籍人口。

然而，地方政府對(duì)于該地區(qū)公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據(jù)的，譬如，警力的配備、公務(wù)員的數(shù)量、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施、公共財(cái)政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。以P區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部為例，5鎮(zhèn)總面積多達(dá)263.27平方公里，常住人口約143萬(wàn)人，而城市管理在編執(zhí)法人員僅有111人，平均每名執(zhí)法人員需要負(fù)責(zé)2.4平方公里的地區(qū)。

大量人口的涌入也導(dǎo)致了公共資源的緊張：一是教育資源短缺。譬如C鎮(zhèn)有2萬(wàn)多學(xué)齡前兒童，而正規(guī)的公辦、民辦幼兒園只能容納6000人左右；S鎮(zhèn)有學(xué)齡前兒童8900人，而正規(guī)幼兒園只能容納3900人。地方政府不得不容忍大量的無(wú)證幼兒園的存在——如果貿(mào)然取締，勢(shì)必導(dǎo)致大量孩童無(wú)法進(jìn)入幼兒園；而默許其存在，又存在“黑校車(chē)”、“食品中毒”、“火災(zāi)”等安全隱患。二是社區(qū)醫(yī)療資源不足。根據(jù)上海市的規(guī)定，人口超過(guò)10萬(wàn)人的鎮(zhèn)，每新增5~10萬(wàn)人口就應(yīng)增設(shè)1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但人口超過(guò)30萬(wàn)人的B鎮(zhèn)，雖然實(shí)際規(guī)模接近一座中等城市，卻只有1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，“黑診所”非法行醫(yī)的情況十分嚴(yán)重。三是公共交通設(shè)施配套滯后，特別是公交站點(diǎn)到居民小區(qū)的“最后一公里”交通配套無(wú)法滿足社會(huì)需求，車(chē)輛非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題嚴(yán)重?！叭雽W(xué)難”、“看病難”、“出行難”等社會(huì)問(wèn)題使得本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。

“人口倒掛”也使本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。本地居民指責(zé)外來(lái)人口擠占了城市的公共資源，而外來(lái)人口則認(rèn)為本地居民的排外態(tài)度損害了自身的合法權(quán)益。這種情況下，兩個(gè)群體之間發(fā)生沖突的幾率越來(lái)越大。外地人通過(guò)同鄉(xiāng)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同業(yè)組織等形式，將形成愈加有影響的社會(huì)動(dòng)員力量。廣東“增城事件”就是在“人口倒掛”的背景下發(fā)生的，在事發(fā)地點(diǎn)大敦村，戶籍人口僅7000人，而外來(lái)人口多達(dá)8萬(wàn)，外來(lái)人口與本地人口之比高達(dá)11:1。

3. 勞資沖突與地方政府的角色

沿海地區(qū)的外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)眾多，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)吸納了大量勞動(dòng)力。勞工階層的權(quán)利意識(shí)和自組織意識(shí)已經(jīng)萌發(fā)，企業(yè)主階層在外向型經(jīng)濟(jì)中讓利空間有限，尤其是代工產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)越來(lái)越微薄，富士康2012年一季度的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率跌破1%，僅0.9%。在這種情況下，企業(yè)主與勞工階層的利益博弈趨近于零和博弈。兩個(gè)群體之間，發(fā)生矛盾和沖突的幾率也越來(lái)越大。

近年來(lái)，勞工階層開(kāi)始主動(dòng)地提出權(quán)利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。根據(jù)《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)相關(guān)部門(mén)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件為48121件，涉及勞動(dòng)者人數(shù)為189120人；2008年相關(guān)部門(mén)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件達(dá)到693465件，涉及勞動(dòng)者人數(shù)為1214328人，案件數(shù)量和人數(shù)分別為1996年的14.4倍和6.4倍。由勞動(dòng)者提出申訴的案件數(shù)所占百分比由87.0%提高到93.0%。農(nóng)民工向勞動(dòng)部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和信訪辦等政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)投訴的比例從2008年的28.95%提高到2010年的42.31%?！昂苁煜ぁ焙汀氨容^熟悉”《勞動(dòng)法》的比例從2006年的8.88%提高到2010年的13.05%，就《勞動(dòng)合同法》而言，同一比例從2008年7.74%提高到2010年11.93%。集體權(quán)利意識(shí)也呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢(shì)。農(nóng)民工參加群體維權(quán)活動(dòng)的比例從2008年的1.4%提高到2010年的2.74%，增幅接近一倍。

這種自下而上的壓力，加上中央政府越來(lái)越重視“和諧社會(huì)”與“民生”，地方政府對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的態(tài)度趨于溫和。在不改變戶籍制度的前提下，一些地方政府對(duì)外來(lái)人口的管理模式進(jìn)行了漸進(jìn)性的調(diào)整。不過(guò)，到目前為止，地方政府對(duì)于外來(lái)人口的賦權(quán)仍以社會(huì)權(quán)利為主（譬如社會(huì)保險(xiǎn)、外來(lái)工公寓、勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)、子女就學(xué)等），而社會(huì)權(quán)利是一種消極權(quán)利，只能享用，不能用于爭(zhēng)取新的權(quán)益；而外來(lái)人口已經(jīng)不滿足于獲取消極權(quán)利，我們的研究發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)逐漸形成了對(duì)于積極權(quán)利的訴求（譬如政治參與、結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)）。

2010年5月的廣東南海本田汽車(chē)零部件公司罷工事件是工人尋求積極權(quán)利的標(biāo)志性事件。在長(zhǎng)達(dá)6個(gè)小時(shí)的艱難談判中，罷工工人代表充分表達(dá)了他們的訴求，包括薪酬、工會(huì)組織等問(wèn)題，政府及資方與工人代表進(jìn)行了充分協(xié)商和探討，最終三方達(dá)成共識(shí)，簽訂協(xié)議：公司員工整體漲薪24%，全體罷工工人將在當(dāng)天恢復(fù)正常生產(chǎn)。值得注意的是，在罷工過(guò)程中，該公司所在地的南海獅山鎮(zhèn)總工會(huì)曾出面協(xié)調(diào)，也曾試圖代表罷工工人與公司交涉，但不被勞、資雙方所認(rèn)可。期間還曾發(fā)生罷工工人與獅山鎮(zhèn)總工會(huì)工作人員發(fā)生集體斗毆事件。因工會(huì)的缺位，地方政府不得不直接參與談判，并成為協(xié)議的第三方。這表明，當(dāng)前中國(guó)地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的介入過(guò)深，使得地方政府難以保持中立性，并常常成為工人抗?fàn)幍膶?duì)象。實(shí)際上，政府的角色應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法、行政等手段協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，而不是直接介入微觀層面的勞資談判。

二、“遲鈍卻過(guò)敏”的社會(huì)管理體制

縱向與橫向的社會(huì)階層分化相互交錯(cuò)，未來(lái)十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對(duì)抗模式，社會(huì)沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會(huì)管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對(duì)多元化的利益訴求缺乏回應(yīng)性；另一方面，又經(jīng)常對(duì)社會(huì)矛盾表現(xiàn)過(guò)度敏感。

首先，沿海地區(qū)的既有社會(huì)治理模式無(wú)法回應(yīng)新興社會(huì)階層問(wèn)題與社會(huì)階層分化問(wèn)題。陳舊的社會(huì)管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成社會(huì)與政府之間的矛盾，且日趨公開(kāi)與嚴(yán)重。社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，無(wú)法回應(yīng)新型社會(huì)階層和新型社會(huì)矛盾。

沿海地區(qū)非公部門(mén)占很大比例，大量新興社會(huì)群體處于國(guó)家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動(dòng)員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會(huì)具有較高的空間與階層流動(dòng)性。在這個(gè)過(guò)程中，政府與社會(huì)之間更容易形成分立局面。社會(huì)治理管道很難滲透并覆蓋到全社會(huì)系統(tǒng)。

沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價(jià)值多元化，社會(huì)治理難以呈現(xiàn)均等效應(yīng)。不同利益群體在資源占有、話語(yǔ)權(quán)方面并不均衡。同一項(xiàng)政策的出臺(tái)，已經(jīng)不可能對(duì)所有群體都形成相同效應(yīng)，將從過(guò)去的“帕累托改進(jìn)”逐漸過(guò)渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)內(nèi)部的沖突與對(duì)立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團(tuán)體性組織，理性成分不足，無(wú)法協(xié)調(diào)行動(dòng)，也缺乏有效的政治參與途徑。

沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，其政治意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟(jì)指數(shù)到達(dá)一定層面，民眾的政治參與水平就要相應(yīng)提高，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的普遍歷史規(guī)律。

其次，現(xiàn)有的社會(huì)管理體制對(duì)于社會(huì)沖突的處理能力相對(duì)滯后，在“鴕鳥(niǎo)政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機(jī)制。

以往大多數(shù)人總是傾向于認(rèn)為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，因?yàn)檎莆盏馁Y源更多，官員的素質(zhì)更高；但近年來(lái)的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠(yuǎn)事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，但在社會(huì)管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機(jī)制。

蘇州通安事件就是一個(gè)典型案例。近年來(lái)，蘇州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會(huì)管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個(gè)多星期時(shí)間里，蘇州市虎丘區(qū)(高新區(qū))通安鎮(zhèn)爆發(fā)動(dòng)遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)索要“被克扣的”動(dòng)遷補(bǔ)償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書(shū)記，并走上馬路，封堵312國(guó)道。集聚人數(shù)飆升過(guò)萬(wàn)，群眾與防暴警察發(fā)生言語(yǔ)和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農(nóng)民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動(dòng)遷，鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)就地免職，安撫民心。

豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應(yīng)，通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵(lì)”了數(shù)個(gè)鄰鎮(zhèn)動(dòng)遷戶，21日當(dāng)晚，一場(chǎng)大雨過(guò)后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門(mén)口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場(chǎng)，以人墻方式封鎖和護(hù)衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對(duì)峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅(qū)散。當(dāng)晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國(guó)道路段再次聚集近萬(wàn)名群眾，警方吸取前車(chē)之鑒，靜觀其變，過(guò)了晚上10點(diǎn)，聚集群眾慢慢散去，平靜收?qǐng)?。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報(bào)省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書(shū)記、虎丘區(qū)委書(shū)記就地免職。

事實(shí)上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進(jìn)行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級(jí)地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴(yán)重的群體性事件，地方政府才開(kāi)始“動(dòng)真格”，對(duì)基層政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但是，撤銷(xiāo)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，只是平息民憤的治標(biāo)之策，蘇州市委、市政府并沒(méi)有從制度層面來(lái)解決征地拆遷過(guò)程中的利益分配問(wèn)題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵(lì)民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無(wú)助于制度化地解決利益沖突。

當(dāng)前中國(guó)，政府治理體系與民間治理體系也無(wú)法有效互動(dòng)、呼應(yīng)與對(duì)接。一方面，傳統(tǒng)的居委會(huì)、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權(quán)威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會(huì)組織以及新型的民間NGO組織，正在社會(huì)治理中扮演越來(lái)越重要的角色。社會(huì)治理不僅要重振過(guò)度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導(dǎo)和利用民間自組織的社會(huì)功能。

以勞資沖突為例，農(nóng)民工面臨欠薪、工傷賠償、職業(yè)病等風(fēng)險(xiǎn)困擾，然而，在強(qiáng)勢(shì)的資方面前，單個(gè)農(nóng)民工往往是弱勢(shì)、無(wú)助的，這就催生了農(nóng)民工群體對(duì)于組織的需要。珠三角地區(qū)有大大小小數(shù)十個(gè)活躍的NGO為勞工提供服務(wù)，但地方政府基本采取視而不見(jiàn)、拒絕注冊(cè)的“鴕鳥(niǎo)政策”，僅有極少數(shù)NGO獲得注冊(cè)（如東莞藍(lán)衣公益服務(wù)中心）。NGO無(wú)法注冊(cè)，就無(wú)法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創(chuàng)投和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這一方面限制了NGO的發(fā)展，另一方面也不利于農(nóng)民工的理性維權(quán)。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會(huì)騷亂時(shí)有發(fā)生，政府在面對(duì)這一類(lèi)群體性事件時(shí)又不得不采取“高壓政策”。

當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，表面上組織化程度很高，諸如工會(huì)、職代會(huì)、婦聯(lián)、村委會(huì)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)等等，但基本是按國(guó)家法團(tuán)主義的模式來(lái)組織的，這些組織在常規(guī)政治下進(jìn)行自上而下的動(dòng)員可能是有效的，但很難將下情上達(dá)，利益聚合功能缺失，一旦發(fā)生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實(shí)上又回到了無(wú)組織狀態(tài)。由于缺乏利益聚合，政府所面對(duì)的就是無(wú)數(shù)原子化的個(gè)人，以及千千萬(wàn)萬(wàn)的單個(gè)利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標(biāo)不免要發(fā)生矛盾。從這個(gè)意義上講，官僚系統(tǒng)的拖延、敷衍并不完全是因?yàn)榭茖又瓢l(fā)育不良、治理能力低下，而是因?yàn)槠渌鎸?duì)的是一個(gè)“不可能完成的任務(wù)”——治理的主體過(guò)于單一，治理的客體又過(guò)于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎(chǔ)上成立自己的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織不僅是治理客體的有機(jī)集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內(nèi)的其他利益群體進(jìn)行集體談判的能力，向政府表達(dá)其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機(jī)構(gòu)，對(duì)其成員有管理和約束的責(zé)任。如此一來(lái)，就可以同時(shí)解決治理客體分散和治理主體單一的問(wèn)題。由于社會(huì)組織的存在，人們就不必事事找政府，相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)群體（如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、動(dòng)遷戶）也具有了同強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行博弈的資本，政府就可以從紛繁復(fù)雜、缺乏整合的單個(gè)訴求中解脫出來(lái)，有更多的精力來(lái)協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類(lèi)”問(wèn)題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.從GDP本位發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展

應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固并壯大中間階層，特別是要?jiǎng)?chuàng)造條件扶持體制外的中間階層與小資產(chǎn)階級(jí)，防止這個(gè)群體掉入底層。對(duì)于下層階級(jí)，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障等領(lǐng)域，利用沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，安撫這個(gè)群體的不滿情緒。對(duì)于上層階級(jí)，地方政府應(yīng)當(dāng)改變“親資本”的形象，通過(guò)各種方式展現(xiàn)更為中立和親民的政府形象。

改革開(kāi)放以來(lái)形成的GDP本位，其癥結(jié)在于權(quán)責(zé)同構(gòu)的壓力型體制。由于各級(jí)政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級(jí)政府很少直接向民眾提供公共服務(wù)，而是充當(dāng)了“分包商”的角色，將上級(jí)交辦的任務(wù)進(jìn)行分解、下達(dá)，逐級(jí)發(fā)包。這種體制在一定程度上解決了委托–代理的難題，易于指標(biāo)化考核，目標(biāo)清晰，責(zé)任明確，層層加碼，效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經(jīng)濟(jì)中心主義”相結(jié)合，必然會(huì)助長(zhǎng)地方政府的“親資本”傾向，降低地方政府的自主性。

邁向包容性發(fā)展，必須改變當(dāng)前過(guò)度依賴(lài)出口的外向型經(jīng)濟(jì)。外向型經(jīng)濟(jì)，尤其是代工產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者是分離的，代工廠里的勞動(dòng)者并非同時(shí)作為消費(fèi)者存在，他們制造的產(chǎn)品被銷(xiāo)往西方發(fā)達(dá)國(guó)家，自己則淪為國(guó)際分工體系中的廉價(jià)勞動(dòng)力。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工普遍認(rèn)為自己學(xué)歷偏低，缺乏技術(shù)技能，迫切需要職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。在當(dāng)下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技術(shù)工人的社會(huì)地位偏低?？梢钥紤]恢復(fù)“八級(jí)技術(shù)等級(jí)制”，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的工人有向上流動(dòng)的可能性。

2. 同步推進(jìn)選舉民主與協(xié)商民主

沿海地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出不同階層之間利益與價(jià)值認(rèn)同的深刻分化，同一項(xiàng)政策已不可能在全社會(huì)階層獲得相同反饋，應(yīng)該針對(duì)不同階層制定不同的社會(huì)政策，采取更為靈活的社會(huì)治理措施。制定政策過(guò)程中，也不應(yīng)當(dāng)只聽(tīng)取一個(gè)方面的意見(jiàn)，應(yīng)該容納不同層面的多種聲音，克服官僚與專(zhuān)家的刻板思維。

在有條件的地區(qū)，應(yīng)該考慮進(jìn)一步推動(dòng)基層自治與基層選舉，在完善現(xiàn)有的村、居委會(huì)選舉的基礎(chǔ)上（譬如用羅伯特議事規(guī)則來(lái)提升民主參與水平），總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政權(quán)的選舉過(guò)渡。與此同時(shí)，也要注意到選舉民主的局限性，譬如容易忽略少數(shù)派的利益訴求，這種民主缺陷，一方面可以通過(guò)體制內(nèi)的政治協(xié)商會(huì)議得到彌補(bǔ)；另一方面，可以推廣溫嶺等地的協(xié)商民主實(shí)踐，通過(guò)協(xié)商機(jī)制綜合民意，提升決策的民主化與科學(xué)化。

3. 協(xié)調(diào)“發(fā)展型國(guó)家”、“規(guī)制型國(guó)家”與“分配型國(guó)家”這三種政府角色之間的關(guān)系

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界通常用“發(fā)展型國(guó)家”理論來(lái)概括中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色。這一理論雖有一定解釋力，但也失之片面。在筆者看來(lái)，地方政府實(shí)際上兼有以下三種角色：

發(fā)展型國(guó)家（Developmental State）：國(guó)家機(jī)關(guān)的行動(dòng)以追求經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和生產(chǎn)為中心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為目標(biāo)；制定產(chǎn)業(yè)政策，與企業(yè)精英形成政策網(wǎng)絡(luò)，主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

規(guī)制型國(guó)家（Regulatory State）：國(guó)家通過(guò)立法、監(jiān)管等手段，對(duì)組織和個(gè)人的行為進(jìn)行規(guī)制，作為第三方（仲裁者）對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)、處理。

分配型國(guó)家(Distributive State）：國(guó)家通過(guò)福利政策、公共服務(wù)體系分配公共資源，糾正第一次分配所帶來(lái)的不公，平衡各個(gè)階層的利益。

改革開(kāi)放前30年，我們過(guò)分突出了“發(fā)展型國(guó)家”的角色，雖然強(qiáng)有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也付出巨大的社會(huì)成本與環(huán)境成本。因?yàn)?，發(fā)展型國(guó)家導(dǎo)致地區(qū)間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)大大提高資本的談判地位，地方政府的“地方性”會(huì)受到損害，也就是說(shuō)，地方政府為了取悅和吸引資本，會(huì)不惜犧牲地方的環(huán)境、稅收和資源。這樣一來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)投資環(huán)境與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾也就尖銳起來(lái)，由于地方政府過(guò)深介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)，形成政經(jīng)一體化的開(kāi)發(fā)格局，失去作為“第三方”的超然立場(chǎng)，非但難以居間協(xié)調(diào)、緩和矛盾，甚至還經(jīng)常引火燒身，成為社會(huì)沖突的當(dāng)事方。前些年的浙江畫(huà)溪環(huán)境維權(quán)事件、前段時(shí)間的蘇州通安動(dòng)拆遷糾紛、廣東清遠(yuǎn)違規(guī)征地事件，都是典型案例。

在浙江調(diào)研的時(shí)候，當(dāng)?shù)毓賳T的一番話頗具啟發(fā)性：“過(guò)去我們的省委書(shū)記講政治，浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很好；后來(lái)的省委書(shū)記講文化，我們的經(jīng)濟(jì)也發(fā)展得很好；如果哪一天，我們的省委書(shū)記開(kāi)始講經(jīng)濟(jì)了，我們的經(jīng)濟(jì)可能就要走下坡路了?！痹谶@句玩笑話背后，透露的是一種“小政府”的理念，即政府要盡可能避免直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力。在減少干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務(wù)、社會(huì)正義等領(lǐng)域。

4. 改變現(xiàn)有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要盡快根據(jù)各地條件，排除基于戶籍身份的制度性歧視，以更加開(kāi)放的心態(tài)面對(duì)移民，塑造包容性的城市與地域文化。

事實(shí)上，一個(gè)城市的移民數(shù)量和比例，在很大程度上反映了這個(gè)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。移民實(shí)際上是在“用腳投票”。只有當(dāng)農(nóng)民工可以在一座城市體面地生活時(shí)，這座城市才是真正的移民城市。

最為根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流動(dòng)人口管理政策，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。流動(dòng)人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權(quán)利邏輯。也就是，必須放棄那種將流動(dòng)人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯，代之以更為積極的權(quán)利的邏輯，即把農(nóng)民工及其子女視為城市的新成員，承認(rèn)其享有與城市居民同等的公民權(quán)利。

5. 大力扶持社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與第三部門(mén)的良性互動(dòng)

合作治理是當(dāng)今世界公共服務(wù)體系發(fā)展的最新趨勢(shì)。由政府單方面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，往往會(huì)耗費(fèi)更多的社會(huì)資源，也不利于專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展。而通過(guò)公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服務(wù)，能夠彌補(bǔ)政府資金不足、專(zhuān)業(yè)技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起，使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競(jìng)爭(zhēng)性契約的市場(chǎng)調(diào)配方式所取代。合作治理模式對(duì)于改善城市治理、提升公共服務(wù)治理具有重要的應(yīng)用價(jià)值。

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸拇罅Ψ龀?。民政部最近已放寬社?huì)組織的注冊(cè)門(mén)檻。公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織不再需要掛靠單位，但這只是第一步，接下來(lái)還要為社會(huì)組織提供資金支持。美國(guó)非政府組織80%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府部門(mén)，荷蘭更是高達(dá)90%。政府部門(mén)通過(guò)政策扶持、經(jīng)濟(jì)資助、公益創(chuàng)投等方式，鼓勵(lì)社會(huì)組織為民眾提供各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)，吸引更多的基金會(huì)特別是私募基金會(huì)加入這一事業(yè)。如此，既可以提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量和覆蓋面，又可以促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系）??