? 溫麗玉(Veerle Nouwens)

英國(guó)皇家聯(lián)合軍種研究所

? 慧諾(譯) | 文化縱橫新媒體部

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【導(dǎo)讀】中國(guó)神州十三號(hào)航天員經(jīng)歷6個(gè)月太空“出差”，將于近期返回地球。近年來中國(guó)在太空領(lǐng)域的快速發(fā)展，已引起美歐高度注意。近期，歷史悠久、英國(guó)領(lǐng)先的國(guó)防和安全智庫(kù)——英國(guó)皇家聯(lián)合軍種研究所出爐一份重磅研報(bào)《在全球公域應(yīng)對(duì)中國(guó)的跨大西洋方案——美歐海洋和太空政策的趨同與分歧》，就把中國(guó)作為唯一對(duì)手，敦促美歐擱置爭(zhēng)議、精誠(chéng)合作，在水上和空中遏制中國(guó)，以鞏固美歐領(lǐng)先地位和自身利益。

這一研報(bào)，其實(shí)是太空競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈的一個(gè)縮影。近年來，從成立太空軍，到提出新版登月計(jì)劃，再到最新財(cái)政預(yù)算為NASA撥260億美元、計(jì)劃2040年送人上火星，美國(guó)在太空領(lǐng)域?qū)页觥按笫止P”；歐洲也在調(diào)整太空戰(zhàn)略，一方面自主制定《歐洲空間計(jì)劃》，另一方面也逐漸轉(zhuǎn)變與中國(guó)合作的態(tài)度。以至于外媒直呼，全球“太空競(jìng)賽”又回來了。

本研報(bào)詳細(xì)分析中、美、歐在太空領(lǐng)域的行動(dòng)框架。目前，《外空條約》是太空治理的主要國(guó)際法依據(jù)，但這一條約，已難以應(yīng)對(duì)頻譜及軌道占用、太空垃圾、軍民兩用武器等新問題。盡管中、美、歐盟、英國(guó)都曾提出新方案，但因各自掣肘而尚未達(dá)成一致。

報(bào)告認(rèn)為，在太空領(lǐng)域建立跨大西洋聯(lián)盟，十分必要且可行。美歐都認(rèn)可太空領(lǐng)域存在所謂“中國(guó)威脅”，那就必須克服內(nèi)部分化和競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)中國(guó)。目前，北約內(nèi)部已將太空認(rèn)定為新的軍事行動(dòng)領(lǐng)域，將涉及太空的進(jìn)攻納入共同防御條約。作者強(qiáng)調(diào)，太空先行者將占據(jù)巨大優(yōu)勢(shì)，中國(guó)已認(rèn)清這一現(xiàn)實(shí)，大西洋兩岸是時(shí)候采取行動(dòng)了。

本文節(jié)選自英國(guó)皇家聯(lián)合軍種研究所2022年3月研究報(bào)告的太空政策部分，由文化縱橫新媒體編譯首發(fā)。文章基于美歐立場(chǎng)，不乏負(fù)面觀點(diǎn)，僅供廣大讀者參考。

在全球公域應(yīng)對(duì)中國(guó)的跨大西洋方案

美歐太空政策趨同與分歧

▍引言

隨著中西緊張局勢(shì)加劇，潛在領(lǐng)域的政策合作與競(jìng)爭(zhēng)，受到各國(guó)政府、議會(huì)、媒體、智庫(kù)和公民的密切關(guān)注。其中值得注意的是 全球公域 （global commons） 的治理：在全球海洋和外太空領(lǐng)域，當(dāng)前國(guó)際通行的治理框架，目的在于確保任何國(guó)家都無法對(duì)全球公域內(nèi)的資源提出主權(quán)要求 。

 

西方認(rèn)為，這一國(guó)際規(guī)則體系，是各國(guó)得以“開放和不受阻礙地”進(jìn)入全球公域的基礎(chǔ)，但卻受到中國(guó)挑戰(zhàn)。隨著中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)對(duì)全球公域的影響逐步加強(qiáng)，這在海洋和太空領(lǐng)域很明顯。中國(guó)基于其國(guó)力推動(dòng)商業(yè)和軍事利益，雖然中國(guó)并非唯一這樣做的玩家，但“其戰(zhàn)略目標(biāo)可能與現(xiàn)行國(guó)際法相?！?。

 

此外，在海洋和外太空領(lǐng)域，還存在大量國(guó)際法的“灰色地帶”。在這里，參與者和資產(chǎn)很難被明確識(shí)別——不能明確國(guó)家邊界，也不能輕易地判斷其功能是屬于民用，還是屬于軍用。西方認(rèn)為，中國(guó)越來越多地使用“灰色地帶”戰(zhàn)術(shù)。目前，西方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，中國(guó)是不是正利用其不斷增長(zhǎng)的實(shí)力，來把持、改革或取代現(xiàn)行的全球公域治理的國(guó)際法和制度規(guī)范。

 

對(duì)于全球公域里日益增長(zhǎng)的中國(guó)角色，美國(guó)始終深感憂慮，現(xiàn)在歐洲也逐漸擔(dān)心起來。雖然美國(guó)對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂更大，但歐盟對(duì)中國(guó)的定位更加多面：從談判伙伴到經(jīng)濟(jì)對(duì)手。英國(guó)則將中國(guó)稱為“系統(tǒng)性”競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。其他歐盟成員國(guó)和歐洲非歐盟國(guó)也更加公開地批評(píng)中國(guó)的行動(dòng)。就此而言，跨大西洋國(guó)家存在一定程度的趨同。北約（NATO）的一些聲明強(qiáng)調(diào)，中國(guó)正在成為北約必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。不過，關(guān)于海洋和外太空治理的跨大西洋合作遠(yuǎn)比想象的更為復(fù)雜。

 

這份“白廳報(bào)告”（Whitehall Report）是“跨大西洋中國(guó)對(duì)話項(xiàng)目”的組成部分，旨在探討歐美在全球公域的合作機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)、中國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的影響力，以及歐美的應(yīng)對(duì)之策。首先，本報(bào)告定義了“全球公域”，并探究了現(xiàn)行的規(guī)則體系。其次，分析了中、美、歐在全球公域中的互動(dòng)框架，并證實(shí)歐美對(duì)中國(guó)的憂慮正逐漸上升。此外，由于歐洲內(nèi)部復(fù)雜的決策機(jī)制，本報(bào)告還專門討論了歐盟內(nèi)不同機(jī)構(gòu)、相關(guān)組織、歐盟成員國(guó)，以及非歐盟的歐洲國(guó)家在該議題上的不同立場(chǎng)和戰(zhàn)略。最后，就“全球公域”治理的跨大西洋合作提出總結(jié)和建議。

(本報(bào)告封面)

▍ “全球公域”與外太空治理的現(xiàn)行規(guī)則

聯(lián)合國(guó)將全球公域定義為“不屬于任何一個(gè)特定國(guó)家管轄、所有國(guó)家都可以使用的資源領(lǐng)域”。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際法，有四個(gè)全球公域：公海、大氣層、外太空，以及南極洲。然而，“全球公域”的概念是可以改變的。它取決于全球?qū)μ囟ㄙY源或領(lǐng)域的態(tài)度、技術(shù)變化、稀缺性和公平獲取。例如，一些專家會(huì)用“網(wǎng)絡(luò)空間”取代南極洲作為第四個(gè)全球公域。

 

全球公域的管理涉及復(fù)雜的過程，需要平衡所有利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任。現(xiàn)實(shí)中，非國(guó)家主體也能進(jìn)入和使用這些資源領(lǐng)域，例如國(guó)際組織、公司和個(gè)人。因此，對(duì)于這些空間的治理，需要真正能使“所有人”都遵守的共同規(guī)則和規(guī)范。相關(guān)規(guī)范需要平衡不同行為主體的利益和立場(chǎng)，可大致歸納出三條基本原則：第一，應(yīng)該優(yōu)先保障出于商業(yè)或軍事原因?qū)@些領(lǐng)域的“準(zhǔn)入”。第二，應(yīng)該避免保護(hù)公域的“條件”被過度使用。第三，應(yīng)該在開發(fā)和保護(hù)之間取得平衡，以維護(hù)公域中潛在全球資源的可持續(xù)性利用。

 

現(xiàn)在已有一些全球性的條約和公約，來管理全球公域。不過，盡管《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 （UNCLOS） 和《外空條約》 （Outer Space Treaty，OST） 等國(guó)際法律框架已被廣泛采用，但對(duì)其解釋的分歧，仍然存在。 此外，新技術(shù)的出現(xiàn)，降低了各國(guó)掌握進(jìn)攻性能力的門檻，以至于民用和軍用的區(qū)別變得模糊，各國(guó)在外太空獲取和利用新資源的能力隨之提高。這種情況下，某些國(guó)際規(guī)范和規(guī)則也許不再適用。

 

一直以來，海洋領(lǐng)域比外層空間的治理和規(guī)范建立得更好。大氣空間 （或者說各國(guó)領(lǐng)空） 的終點(diǎn)和外層空間的起點(diǎn)的定義是有爭(zhēng)議的，并且沒有編入《外空條約》等國(guó)際協(xié)定。 當(dāng)前，國(guó)際航空聯(lián)合會(huì) （Fédération Aéronautique Internationale，F(xiàn)AI） 和其他機(jī)構(gòu)一般使用“卡門線” （高于海平面100千米） 來確定和記錄何時(shí)實(shí)現(xiàn)了航天飛行。然而，美國(guó)國(guó)家航空航天局和美國(guó)軍方認(rèn)為，外層空間始于海拔80.5千米左右 （或卡門線下19千米） 處。隨著航空航天活動(dòng)的增加，不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)造成復(fù)雜的困境，因?yàn)楹教炱鞯陌l(fā)射和著陸，以及它們的往返軌道，都可能途經(jīng)潛在的“外國(guó)領(lǐng)空”。 雖然國(guó)際法中尚未對(duì)“外層空間”提出 明確定義，但各國(guó)參考的核心治理框架，依然是《外空條約》。

《外空條約》規(guī)定，各國(guó)不能對(duì)外層空間的任何部分提出主權(quán)要求，而且不能通過在地球軌道或外層空間部署核武器或其他大規(guī)模殺傷性武器（WMDs），來實(shí)現(xiàn)該公域的軍事化。但是，隨著 民用和軍用技術(shù)應(yīng)用的增加，外層空間的安全化、武器化和軍事化的界限變得模糊。該 《條約》的效用也受到越來越多的質(zhì)疑 ，而各國(guó)現(xiàn)在可以利用難以歸咎于某個(gè)行為者的軍民兩用裝置，來擾亂和削弱其他國(guó)家的能力。 例如，機(jī)器人衛(wèi)星可以通過交會(huì)或接近，進(jìn)而操縱其他衛(wèi)星； 各類地基武器也被研發(fā)出來，能夠使在軌衛(wèi)星“失明”。 這些新趨勢(shì)給在太空作業(yè)的國(guó)家?guī)砹藨?zhàn)略挑戰(zhàn)。當(dāng)前的討論已不局限在“空間核武器”等具體問題， 而是圍繞太空進(jìn)攻和防御能力的構(gòu)成體系來展開。

 

該《條約》并沒有預(yù)見到衛(wèi)星所有者的增長(zhǎng)、衛(wèi)星和通信頻率的管理、空間碎片的積累、“空間網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”以及這些變化對(duì)外層空間活動(dòng)構(gòu)成的威脅?！稐l約》也沒有預(yù)見到各主體為了國(guó)家和商業(yè)利益進(jìn)行太空探索的驚人程度，因此也沒有界定具體的空間資源探索和利用規(guī)則。對(duì)空間的不平等使用，對(duì)國(guó)家結(jié)果有直接影響，因?yàn)楂@得新資源的國(guó)家將獲得巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

 

此外，以衛(wèi)星發(fā)射為代表的外太空商業(yè)活動(dòng)的增加，導(dǎo)致特定國(guó)家的私營(yíng)部門及其幕后支持者，在規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定上發(fā)揮了主導(dǎo)作用。管理日益增長(zhǎng)的外太空活動(dòng)，屬于國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）空間服務(wù)部的任務(wù)，該部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)空間系統(tǒng)和地球基站，并記錄工作程序。然而，針對(duì)日益增長(zhǎng)的空間碎片問題，尚未出現(xiàn)一個(gè)具有普遍約束力的協(xié)議——現(xiàn)有《外空條約》缺乏空間碎片減緩規(guī)則，而沒有直接立法的國(guó)家，只能試著解釋現(xiàn)有規(guī)定。因此，運(yùn)營(yíng)商往往采取“方便旗”（flag of convenience）方法，繞過本國(guó)法律，以換取其他國(guó)家較松的監(jiān)管制度。

 

與外空治理有關(guān)的其他框架，還包括1984年《關(guān)于各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies，簡(jiǎn)稱“月球協(xié)定”）。月球協(xié)定將月球描述為“人類共同遺產(chǎn)”，并呼吁建立一個(gè)國(guó)際制度來管理月球資源的開發(fā)。目前，《外空條約》已經(jīng)被110個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)，包括中國(guó)、美國(guó)和英國(guó)，但月球協(xié)定只有18個(gè)國(guó)家接受。中國(guó)和美國(guó)都沒有簽署或批準(zhǔn)《月球協(xié)定》，人們由此懷疑該協(xié)定在國(guó)際治理中到底有何作用。例如，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的情況一樣，美國(guó)也擔(dān)心《月球協(xié)定》會(huì)限制其主權(quán)和行動(dòng)自由。

 

▍中美歐的太空治理互動(dòng)

在制定外太空規(guī)范時(shí)，美國(guó)、中國(guó)、英國(guó)和歐盟都曾試圖提出自己的國(guó)際治理框架。這些倡議，有的獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，有的也通過聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)提出，取得了不同成果。2008年和2014年，中國(guó)曾和俄羅斯一起就太空治理問題，在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)提交相關(guān)議案，但都沒有通過。此外，外界對(duì)于中國(guó)愿不愿意在外太空限制其自身行為，一直有爭(zhēng)論。例如，美國(guó)拒絕中國(guó)提案的一個(gè)原因是，該方案“缺乏核查機(jī)制”，不能管理中國(guó)和俄羅斯一直在開發(fā)的地基反衛(wèi)星武器，也沒有限制兩國(guó)可用于進(jìn)攻的反衛(wèi)星武器的數(shù)量。西方認(rèn)為，缺乏相關(guān)限制，可能會(huì)掩蓋那些軍民兩用的裝置或能力，同時(shí)也沒有解決方案來處理因這些武器而產(chǎn)生的空間碎片。

 

歐盟曾試圖在聯(lián)合國(guó)推動(dòng)《外空國(guó)際行為守則》（International Code of Conduct for Outer Space），但也沒有成功。該守則并不是通過聯(lián)合國(guó)渠道制定的，因此也缺乏聯(lián)合國(guó)成員的支持。美國(guó)曾在不同階段對(duì)該方案表示反對(duì)，因?yàn)檫@可能嚴(yán)重限制美國(guó)在外太空的軍事和情報(bào)活動(dòng)。

 

相反，2021年，英國(guó)成功地在聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過一項(xiàng)決議。該決議旨在分享“如何以包容的方式進(jìn)一步發(fā)展負(fù)責(zé)任的太空行為規(guī)范”的想法，并希望基于這些想法推動(dòng)正式討論，最終達(dá)成近似法律約束性的文書。雖然這項(xiàng)決議得到美國(guó)支持，但中國(guó)投了反對(duì)票，印度投了棄權(quán)票，因?yàn)樗茨芴岢鼍哂蟹杉s束力的解決方案。

 

2021年，美國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架外起草《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords），提出“安全、和平和繁榮的未來太空原則”。它尋求“促進(jìn)多邊努力，進(jìn)一步發(fā)展適用于空間資源開采和利用的國(guó)際慣例和規(guī)則”。迄今為止，共有15國(guó)簽署該協(xié)議，包括4個(gè)歐洲國(guó)家。該協(xié)議的目的，是維護(hù)《外空條約》中的現(xiàn)有規(guī)范和規(guī)則，并強(qiáng)化聯(lián)合國(guó)相關(guān)治理結(jié)構(gòu)中的部分內(nèi)容，如聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)（UN Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，UNCOPUOS）提出的《空間碎片減緩準(zhǔn)則》（Space Debris Mitigation Guidelines）。

有分析家指出，《阿爾忒彌斯協(xié)定》試圖通過“為希望與美國(guó)合作的公共和私人伙伴確立高標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)”，來構(gòu)建一個(gè)“以美國(guó)為中心的外空善治的法律制度和系統(tǒng)”，進(jìn)而贏得領(lǐng)導(dǎo)地位。事實(shí)上，通過將該協(xié)定置于《外空條約》的泛化話語和規(guī)則體系中，美國(guó)“試圖將這一協(xié)定轉(zhuǎn)化為習(xí)慣的國(guó)際法，不僅約束締約方，而且約束非締約方在外太空的行為”，從而落實(shí)并發(fā)展《外空條約》和其中廣泛的原則。

 

相比約束海洋公域，實(shí)現(xiàn)跨大西洋的外太空行為規(guī)范合作協(xié)議，更加困難。這可能是因?yàn)椋诖饲啊锻饪諚l約》下，那些防止大規(guī)模殺傷性武器的規(guī)范議程，已經(jīng)過時(shí)。

新的現(xiàn)實(shí)是：各國(guó)從外太空探索和利用中，能獲得豐厚的技術(shù)、財(cái)政和戰(zhàn)略回報(bào)。

雖然在理論上，歐洲和美國(guó)利益相對(duì)一致，但在實(shí)踐中，雙方存在著重大分歧。這些分歧包括：歐洲關(guān)切戰(zhàn)略自主權(quán)，柏林有意強(qiáng)化歐洲航天局 （European Space Agency，ESA） ，以及，歐洲反對(duì)美國(guó)《阿爾忒彌斯協(xié)定》允許國(guó)家占有太空自然資源開發(fā)，或在其行動(dòng)區(qū)域周圍指定“安全區(qū)”。

 

無論如何，歐美都必須在外太空的管理上找到一致意見，因?yàn)榇笪餮髢砂抖技蓱勚袊?guó)的外太空活動(dòng)及其不斷增長(zhǎng)的外太空能力。雖然美國(guó)比歐盟更早地表達(dá)了這些關(guān)切，但后者也在嘗試展現(xiàn)更多話語權(quán)。

 

總的來說，歐盟對(duì)所謂的“中國(guó)修正主義”表達(dá)了越來越多的擔(dān)憂。2019年，歐盟的戰(zhàn)略報(bào)告指出，雖然中國(guó)“要求改革全球治理，讓新興經(jīng)濟(jì)體有更多的參與和決策權(quán)”的主張應(yīng)該被承認(rèn)，但“中國(guó)不大愿意接受隨著其作用增加而產(chǎn)生的責(zé)任，以及新的問責(zé)制度”。該報(bào)告還指出，以犧牲其他國(guó)家為代價(jià)，有選擇地維護(hù)規(guī)范，只會(huì)削弱整個(gè)體系。目前歐洲的普遍看法是，“中國(guó)是一股修正主義的力量，但還不是積極的秩序破壞者”，這也意味著雙方在全球治理上的合作大門，依然敞開。事實(shí)上，在某些問題上，中歐雙方的立場(chǎng)，似乎比美歐之間更加一致。

▍ “戰(zhàn)略自主”還是“繼續(xù)騎墻”？歐洲太空戰(zhàn)略將如何抉擇

2016年，歐洲發(fā)布了最新的太空戰(zhàn)略，其中列舉了參與外太空的各種歐洲行為主體，包括ESA等機(jī)構(gòu)、歐盟委員會(huì)和個(gè)別歐洲國(guó)家。作為歐盟分裂的一個(gè)典型例子，ESA是多邊性質(zhì)的，但不受歐盟管理，并且只參與有限的歐盟項(xiàng)目。因此，歐盟成員國(guó)基本上都只根據(jù)自身國(guó)家利益，選擇性地參與不同的太空計(jì)劃。從2021年起，前身為歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)局（GNSS）的歐盟盟航天計(jì)劃局 （EUSPA） ，被賦予更廣泛的任務(wù)。 該機(jī)構(gòu)將監(jiān)督歐盟的太空活動(dòng)和國(guó)際合作，而歐空局則會(huì)繼續(xù)專注于技術(shù)問題。與此同時(shí)，這也讓人們擔(dān)憂，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間可能出現(xiàn)重復(fù)工作。

 

此前，歐洲的太空政策往往側(cè)重于尋求和其他國(guó)家合作，以及通過共享太空，來緩解氣候變化等全球挑戰(zhàn)。但是，2016年戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)加大歐洲的創(chuàng)新和研發(fā)、簡(jiǎn)化投資機(jī)會(huì)，以及形成一個(gè)有吸引力的監(jiān)管和商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，從而提升歐洲的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)力。該戰(zhàn)略還強(qiáng)調(diào)，在太空領(lǐng)域，民用、商業(yè)和國(guó)防利益本質(zhì)上是互相交織的，這些利益的運(yùn)營(yíng)，都需要一個(gè)安全的環(huán)境，以避免受到無線電頻譜準(zhǔn)入、空間碎片、網(wǎng)絡(luò)攻擊和太空天氣等威脅的影響。

為了確保歐盟及其成員國(guó)在太空的自主權(quán)，該戰(zhàn)略認(rèn)為，整個(gè)歐洲需要進(jìn)行大范圍協(xié)作——不僅要促進(jìn)歐盟、相關(guān)機(jī)構(gòu)和成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)，還要推動(dòng)民用、商業(yè)和國(guó)防者的配合。2021年，通過啟動(dòng)全面的“歐洲空間計(jì)劃”（European Space Programme），歐洲已經(jīng)采取一系列的具體行動(dòng)。此外，2021年的《歐盟戰(zhàn)略展望報(bào)告》 （EU Strategic? Foresight Report）更進(jìn)一步，不僅肯定了全面計(jì)劃的必要性，而且點(diǎn)名中國(guó)在太空領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)取得的比較優(yōu)勢(shì)，例如先進(jìn)的太空計(jì)劃和能力、空間發(fā)射場(chǎng)等方面。

 

歐盟認(rèn)為，當(dāng)前戰(zhàn)略形勢(shì)對(duì)歐洲和跨大西洋安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，與中國(guó)在外太空研究方面的合作，可能是“有代價(jià)的”。有報(bào)告指出，中國(guó)快速推進(jìn)北斗衛(wèi)星系統(tǒng)，并計(jì)劃使用與歐洲的伽利略系統(tǒng)相同的信號(hào)頻率，這可能限制歐洲政府和軍隊(duì)對(duì)該頻段的使用。這也印證了美國(guó)對(duì)歐盟“不要向中國(guó)提供敏感技術(shù)”的警告。此外，中國(guó)在2017年首次公開宣布反衛(wèi)星試驗(yàn)，導(dǎo)致歐盟和中國(guó)在太空合作方面的信任漸漸破裂。目前，在與中國(guó)開展宇航員培訓(xùn)等合作的問題上，歐盟的立場(chǎng)已逐漸與美國(guó)趨向一致。

 

中歐太空合作，是在歐洲對(duì)華科技領(lǐng)域的接觸戰(zhàn)略下發(fā)生的，但中國(guó)太空領(lǐng)域的觸角并不局限在歐洲?！吨袊?guó)的航天》白皮書指出，2011年至2016年，中國(guó)與29個(gè)國(guó)家簽署了43項(xiàng)空間合作協(xié)議或諒解備忘錄，并與歐空局、法國(guó)、意大利、英國(guó)、德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)和美國(guó)開展了雙邊合作。事到如今，伴隨“中國(guó)威脅論”的地緣政治話語轉(zhuǎn)變，跨大西洋共同體也自然有理由，把與中國(guó)的太空合作排除在優(yōu)先事項(xiàng)之外。

 

然而，在2021年4月最新的歐洲太空計(jì)劃公布前，法國(guó)還是宣布，它將繼續(xù)致力于在太空探索領(lǐng)域與中國(guó)合作。最近的消息表明，ESA和法國(guó)依然與中俄在一些太空合作領(lǐng)域進(jìn)行交流和探索，例如，到2036年建立月球基地，以提供在外太空探索和開發(fā)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。但是，其他歐洲國(guó)家和歐盟會(huì)不會(huì)真的允許這種情況發(fā)生，還有待觀察。

 

當(dāng)然，歐盟已明確表示，它需要自己提出一個(gè)協(xié)調(diào)和全面的歐洲空間計(jì)劃，以促進(jìn)其內(nèi)部創(chuàng)新發(fā)展，并以“太空中的聯(lián)合歐洲”（United Europe in Space），作為太空競(jìng)爭(zhēng)的主要參與者。美國(guó)對(duì)歐洲這種轉(zhuǎn)變?cè)缬蓄A(yù)判，并曾在2003年反對(duì)歐洲建立獨(dú)立的伽利略衛(wèi)星定位系統(tǒng)，認(rèn)為這是其全球定位系統(tǒng)（GPS）的潛在對(duì)手。ESA的負(fù)責(zé)人最近還指出，埃隆·馬斯克等人正在新的太空經(jīng)濟(jì)中排擠歐洲公司，從而主導(dǎo)衛(wèi)星系統(tǒng)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定。在太空領(lǐng)域，歐洲公司和ESA，與中美兩國(guó)的確存在明顯競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。與主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開展合作其實(shí)無可厚非，但歐洲如何平衡現(xiàn)有的多主體格局，的確面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

 

事實(shí)上，美國(guó)對(duì)外太空的全球公域治理，以及相關(guān)資源的探索、開發(fā)和利用，始終存在復(fù)雜的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。美國(guó)雖然一向接受使用“全球公域”這一概念來描述外太空，但奧巴馬政府還是在2015年頒布《空間資源探索和利用法》（Space Resource Exploration and Utilization Act）來保護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益。此外，該法案還試圖捍衛(wèi)美國(guó)私營(yíng)企業(yè)在外太空資源開采方面的投資和產(chǎn)權(quán)。而特朗普政府曾直接表示，美國(guó)不認(rèn)為外太空是全球公域。特朗普創(chuàng)建了美國(guó)太空部隊(duì)，以緩解美國(guó)在該領(lǐng)域可能面臨的挑戰(zhàn)?！栋⒍貜浰箙f(xié)議》也是美國(guó)太空戰(zhàn)略的另一重要成分，用以在外太空建立屬于美國(guó)自己的規(guī)范性框架。如前所述，雖然有傳言說法國(guó)有意加入該協(xié)議，但整個(gè)歐洲和世界上其他國(guó)家對(duì)該協(xié)議的支持微乎其微。

 

這并不意味著，在外太空及其治理上，完全無法實(shí)現(xiàn)跨大西洋合作。事實(shí)上，很多項(xiàng)目正取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。例如，在聯(lián)合國(guó)框架下，歐洲國(guó)家和美國(guó)支持了英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)于“推進(jìn)外空行為規(guī)范”的決議。NASA和ESA之間，歐美太空領(lǐng)域的政商之間，始終保持穩(wěn)定合作。此外，在2019年，北約通過了一項(xiàng)新的太空政策，宣布空間也是其軍事行動(dòng)的領(lǐng)域，并于2020年在德國(guó)的盟軍空軍司令部建立北約空間中心。2021年，北約更是進(jìn)一步承認(rèn)，對(duì)盟國(guó)空間的攻擊、來自空間的攻擊或在空間內(nèi)的攻擊，都可能觸發(fā)其共同安保條約。

 

規(guī)范性分歧和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的存在，不容忽視，這也使得跨大西洋合作的情況總是非常復(fù)雜。但總體而言，美歐還是能夠在太空領(lǐng)域“一致對(duì)外”，未來雙方將共同探索，如何有效地應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)。

▍ 結(jié)論

全球公域的規(guī)范和治理環(huán)境非常龐雜，僅外太空領(lǐng)域就包含了一系列廣泛的問題。由于太空行為的規(guī)范開始涉及越來越多的經(jīng)濟(jì)利益，如太空采礦，情況變得更加復(fù)雜。在中西方競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，跨大西洋共同體尋求太空治理領(lǐng)域的戰(zhàn)略趨同，并非“空穴來風(fēng)”。畢竟，歐洲國(guó)家、歐盟和美國(guó)都在談?wù)撝粋€(gè)基于規(guī)則的自由國(guó)際秩序。

 

然而，在全球公域治理的結(jié)構(gòu)性和規(guī)范性方面，歐洲和美國(guó)的參與和結(jié)盟方式有很大不同。雖然兩方都公開表達(dá)了對(duì)中國(guó)在公海和外層空間的行動(dòng)和野心的擔(dān)憂，但對(duì)于中國(guó)“改寫全球規(guī)則”的程度，看法不一。此外，一些現(xiàn)實(shí)的障礙，也阻擋著美歐真正實(shí)現(xiàn)“一致對(duì)外”：四分五裂的歐盟體制，不足以管理其成員國(guó)，例如，ESA影響力的局限性、ESA與EUSPA的潛在職能重復(fù)等；在歐洲成員國(guó)的對(duì)華戰(zhàn)略中，各國(guó)的國(guó)家利益依然是首要的，而不同國(guó)家對(duì)“中國(guó)威脅”存在不同看法；各成員國(guó)，以及歐盟層面都在探索對(duì)華合作的巨大商業(yè)利益；美歐在外太空存在規(guī)范性差異，以及實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。

 

歐洲和美國(guó)接受了相同的太空治理制度框架，但在具體行為規(guī)范上，有著巨大分歧。在聯(lián)合國(guó)框架下，美國(guó)曾組織歐盟單方面制定外太空行為規(guī)范，使之成為決議，又在近期決定建立獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)的《阿爾忒彌斯協(xié)定》，但只招募到4個(gè)歐洲國(guó)家參加。這些都突出表明，無論是誰，目前想要制定一個(gè)共同規(guī)范來治理外太空，仍然是遙不可及的目標(biāo)。此外，歐洲與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常復(fù)雜，歐洲認(rèn)為美國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)認(rèn)為空間不是一個(gè)全球公域，這些立場(chǎng)差異也進(jìn)一步削弱了迅速建立起有效的跨大西洋聯(lián)盟的任何機(jī)會(huì)。

 

但是，各類跡象也昭示著合作希望。如今，對(duì)于對(duì)抗中國(guó)、“灰色地帶”威脅和外太空作為軍事行動(dòng)領(lǐng)域等問題，北約內(nèi)部的討論已形成實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和成果。同樣，跨大西洋伙伴還可以通過其他新型或小型的集團(tuán)，開展定向合作，例如在印度-太平洋框架下探討共同的戰(zhàn)略利益。在太空等新型戰(zhàn)略領(lǐng)域，先行者注定會(huì)擁有巨大優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗麄兡軌蛑贫ㄒ?guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。顯然，中國(guó)已認(rèn)清這一現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)在是大西洋兩岸采取行動(dòng)的時(shí)候了。

本文為英國(guó)皇家聯(lián)合軍種研究所報(bào)告，原題為《在全球公域應(yīng)對(duì)中國(guó)的跨大西洋方案——美歐海洋和太空政策趨同與分歧》，由文化縱橫新媒體編譯發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。 篇幅有限，譯文只摘錄了太空治理的相關(guān)內(nèi)容。歡迎迎個(gè)人分享，媒體轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系本公眾號(hào)。