因此，在討論政府規(guī)模及相關(guān)問(wèn)題之前，其實(shí)還需要討論一個(gè)更為根本的問(wèn)題：我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的內(nèi)涵是什么？事實(shí)上，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)性差異，即財(cái)政供養(yǎng)人口包括行政編、事業(yè)編和“影子雇員”群體。單純地以“行政編”或“行政編+事業(yè)編”為統(tǒng)計(jì)口徑的研究無(wú)法清晰地分析我國(guó)政府的財(cái)政供養(yǎng)人口。然而，至今，國(guó)內(nèi)僅有極個(gè)別研究關(guān)注這一現(xiàn)象。在國(guó)外的研究中，美國(guó)各層級(jí)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為“影子政府”，這些民營(yíng)機(jī)構(gòu)工作人員的收入來(lái)自于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，但是又低于公務(wù)員。保羅?萊特指出，在1990~2001年間，美國(guó)聯(lián)邦政府的承包商的數(shù)量超過(guò)了聯(lián)邦雇員，超過(guò)了2∶1的比例。1999~2002年間，美國(guó)聯(lián)邦與地方政府的實(shí)際規(guī)模是聯(lián)邦與地方雇員的近4倍。米爾沃德和普羅文指出，隨著公私合作提供公共服務(wù)，美國(guó)逐漸出現(xiàn)了“空心政府”。“空心政府”作為一種隱喻，指的是社會(huì)力量如企業(yè)、非營(yíng)利組織以政府名義，利用公共資金提供公共產(chǎn)品。

(圖片轉(zhuǎn)自騰訊新聞“新聞百科”，資料來(lái)源：新華網(wǎng)、人民日?qǐng)?bào))

街道辦事處是中國(guó)基層政府的派出機(jī)關(guān)，是國(guó)家與社會(huì)交接的地方，其公務(wù)人員與民眾生活息息相關(guān)。本文基于對(duì)街道辦事處的“影子雇員”進(jìn)行的實(shí)證分析，來(lái)“窺一斑而見(jiàn)全豹”，以此推斷并分析當(dāng)前政府公務(wù)人員的整體情況。鑒于各層級(jí)地方政府的“影子雇員”存在著巨大的復(fù)雜性和差異性，如果把其他層級(jí)的“影子雇員”納入研究范圍，就會(huì)出現(xiàn)更多復(fù)雜因素，因此本文囿于篇幅沒(méi)有進(jìn)行討論。

本文提出，中國(guó)政府的財(cái)政供養(yǎng)人員形成了一個(gè)“同心圓”結(jié)構(gòu)，從中心到邊緣依次是行政編—事業(yè)編—影子雇員—購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府與這些人員的關(guān)系也呈現(xiàn)出差序變化。與美國(guó)相比，我國(guó)“同心圓”結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)在于，政府雇用了大量“影子雇員”，而不是通過(guò)合同外包形成一個(gè)“影子政府”。“影子雇員”與“影子政府”或“第三方政府”具有本質(zhì)差異，兩者的表現(xiàn)形式與產(chǎn)生原由也各不相同。自2013年以來(lái)，隨著國(guó)辦、財(cái)政部、民政部等一系列文件以及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的出臺(tái)，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)被統(tǒng)一納入了政府采購(gòu)體系框架，“影子雇員”的走向成為一個(gè)尤需關(guān)注的問(wèn)題。

本文力圖以實(shí)證性的個(gè)案分析來(lái)回答以下幾個(gè)問(wèn)題：地方政府的最末端——街道辦事處這一層級(jí)的“影子雇員”的規(guī)模有多大？部門(mén)分布特點(diǎn)如何？本文關(guān)注的焦點(diǎn)并非“影子雇員”本身，而是從“影子雇員”入手，探討地方政府公務(wù)人員的真實(shí)結(jié)構(gòu)。本文的研究數(shù)據(jù)來(lái)源于一個(gè)中部城市的一個(gè)區(qū)——B區(qū)的8個(gè)街道辦事處。本文通過(guò)與對(duì)當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T的座談、訪(fǎng)談以及查閱當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)文件等獲取資料。為彌補(bǔ)特定案例缺乏普遍性的缺陷，筆者又對(duì)多個(gè)地方政府進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并對(duì)這些地方政府的公務(wù)人員進(jìn)行了訪(fǎng)談、座談，通過(guò)不同地方政府的數(shù)據(jù)來(lái)比較、鑒別。

▍“影子雇員”的構(gòu)成與分布

B區(qū)是某中部省會(huì)城市的一個(gè)區(qū)。這個(gè)省無(wú)論地理位置還是經(jīng)濟(jì)總量都屬于典型的中部省份。B區(qū)轄地面積340平方公里，常住人口126萬(wàn)，現(xiàn)有8個(gè)街道，至2014年9月，全區(qū)街道黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬事業(yè)單位45個(gè)，實(shí)有工作人員1188人。

下面，我們來(lái)看B區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)、規(guī)模，來(lái)尋找地方政府為應(yīng)對(duì)迅速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況而突破核定編制的方法。

（一）街道辦事處公務(wù)人員的構(gòu)成

每個(gè)街道辦事處的核定編制由兩部分構(gòu)成：行政編制（內(nèi)含領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）、事業(yè)編制。但是，在核定編制之外，還存在著聘用人員、臨時(shí)工。從表1可以看出，該區(qū)街道辦事處的工作人員構(gòu)成有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，超編現(xiàn)象嚴(yán)重。全區(qū)街道核定編制行政編為134，實(shí)有186；事業(yè)編219，實(shí)有313；8個(gè)街道實(shí)有人員數(shù)超過(guò)核定編制146。例如F街道核定編制行政編、事業(yè)編分別為9、12，而街道實(shí)際工作人員行政崗、事業(yè)崗分別為24、48。

第二，官兵比例高，即領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與行政編的比例較高。行政編可以分為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與普通行政編。一般每個(gè)街道的行政編在23個(gè)左右，而領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)在9個(gè)左右，官兵比接近1/2。

第三，政府“影子雇員”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了行政編、事業(yè)編人員。該區(qū)1188名工作人員中，行政編186名，事業(yè)單位編313名，聘用人員692人，這些政府聘用人員以各種各樣的名義存在，如國(guó)土協(xié)管員、計(jì)生員、環(huán)保協(xié)管員、出租屋協(xié)管員、社保協(xié)管員等。此外，B區(qū)的各街道共有網(wǎng)格617個(gè)，雇用了974個(gè)網(wǎng)格員（協(xié)管員）。這974名網(wǎng)格員在街道以下履行行政事務(wù)，處于行政系統(tǒng)的更外圍。在既定編制的約束下，政府通過(guò)聘用合同制人員、網(wǎng)格員，突破了編制約束，這部分人員正是本文研究的“影子雇員”。在B區(qū)，他們的總數(shù)是行政編和事業(yè)編總數(shù)的3倍多。他們既區(qū)別于核定編制內(nèi)的行政編、事業(yè)編，也區(qū)別于政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

（二）街道辦事處承擔(dān)的工作

政府為什么需要大量的“影子雇員”？最簡(jiǎn)單的解釋是政府工作任務(wù)繁重，而機(jī)構(gòu)、編制太少，編內(nèi)人員無(wú)法完成日常工作。我們來(lái)看一下街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與承擔(dān)事務(wù)與職責(zé)。

分析7個(gè)街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表2），可以發(fā)現(xiàn)，街道的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常包括黨政辦、組織辦、宣傳辦、紀(jì)工委、武裝部、文明辦、老齡委、綜治辦、工會(huì)、婦聯(lián)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、建設(shè)辦、物業(yè)辦、社會(huì)事務(wù)辦、就業(yè)和社會(huì)保障所、財(cái)政所、計(jì)生辦、司法所、信訪(fǎng)辦、城管辦、安監(jiān)辦、衛(wèi)生監(jiān)督所等。這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著三類(lèi)職能。

第一類(lèi)是上級(jí)政府職能的延伸。我國(guó)中央與地方二者職權(quán)的劃分依據(jù)只是范圍不同，國(guó)務(wù)院的工作范圍包括：一國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、計(jì)劃生育工作、民政、公安、司法行政和監(jiān)察、對(duì)外事務(wù)、國(guó)防建設(shè)事業(yè)、民族事務(wù)、僑務(wù)等。街道只是基層政府的派出機(jī)關(guān)，但是，街道擁有國(guó)防、僑務(wù)、對(duì)外事務(wù)等之外的其他國(guó)務(wù)院的工作職責(zé)。此外，街道工作還包括組織、宣傳、紀(jì)檢等黨群工、工青婦等工作。上級(jí)政府、職能部門(mén)的績(jī)效考核、工作評(píng)比往往會(huì)提出一些“硬性條件”，即要求街道有機(jī)構(gòu)、人員、滿(mǎn)足條件的場(chǎng)地等，如果這些條件不符合，在考核與評(píng)比中就會(huì)落后。

例如，人力資源和社會(huì)保障部規(guī)定每萬(wàn)人必須配備一個(gè)勞動(dòng)監(jiān)察人員，社會(huì)治安防控體系要求專(zhuān)職治安輔助人員應(yīng)達(dá)到當(dāng)?shù)厝丝诒壤娜f(wàn)分之十五左右，等等。為了完成上級(jí)政府、職能部門(mén)交付的任務(wù)，應(yīng)對(duì)績(jī)效考核，街道不得不設(shè)立相應(yīng)的對(duì)口部門(mén)。由于核定編制的約束，所以街道的應(yīng)對(duì)之策是一個(gè)部門(mén)同時(shí)掛多塊職能部門(mén)的牌子，一班人馬同時(shí)扮演多種角色（見(jiàn)表3）。也因此，中央政府屢屢提及精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，到基層卻沒(méi)有產(chǎn)生什么影響，原因是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，但是，幾個(gè)機(jī)構(gòu)都擠到一個(gè)機(jī)構(gòu)里面，每個(gè)機(jī)構(gòu)里的人員并沒(méi)有減少。核定編制減少了，但是，公務(wù)人員并沒(méi)有減少，只是從扁擔(dān)的一頭被擠到扁擔(dān)的另一頭，減少的編內(nèi)人員成為增長(zhǎng)的“影子雇員”。

第二類(lèi)是經(jīng)濟(jì)管理職能。街道辦事處沒(méi)有一級(jí)財(cái)政。然而，現(xiàn)實(shí)中，部分街道不僅有一級(jí)財(cái)政，而且還要面臨經(jīng)濟(jì)的績(jī)效考核。B區(qū)區(qū)政府與街道實(shí)行財(cái)政包干制，分灶吃飯，實(shí)行“核定基數(shù)，定額上繳（補(bǔ)助）、超收分成”的財(cái)政體制。街道的財(cái)政收入包括3部分：一是區(qū)內(nèi)相關(guān)稅收的返還。二是街道的收入。如2010~2013年，街道撥款分別為4755萬(wàn)元、8717萬(wàn)元、8518萬(wàn)元、7965萬(wàn)元。三是其他的收入。2010~2013年，這部分收入分別為2540萬(wàn)元、2841萬(wàn)元、4635萬(wàn)元，主要包括房租收入、利息收入、綠化租地收入、其他零星收入等。因?yàn)榻值罌](méi)有國(guó)有土地使用權(quán)，而街道也面臨著巨大的財(cái)政壓力，所以，當(dāng)縣（市）獲取財(cái)政收入的主要方式已經(jīng)從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”發(fā)展到“經(jīng)營(yíng)土地”，而街道只能停留在“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”的階段。在增長(zhǎng)壓力的驅(qū)動(dòng)下，招商引資也成為街道的重要工作之一。

第三類(lèi)是街道為群眾提供的公共服務(wù)。這些服務(wù)包括：就業(yè)和社會(huì)保障、雙擁優(yōu)撫、殘疾人服務(wù)、司法服務(wù)、黨團(tuán)服務(wù)等。隨著城鎮(zhèn)化的高歌猛進(jìn)、人口年齡結(jié)構(gòu)的變化、流動(dòng)人口的增多、失業(yè)下崗人員的劇增、城市環(huán)境污染加劇等問(wèn)題，這類(lèi)公共服務(wù)的需求迅速增加。而且，近幾年來(lái)，公民在文化生活服務(wù)、便民服務(wù)、工商服務(wù)、慈善服務(wù)等方面又對(duì)政府職能提出了新要求。

這三類(lèi)工作中，第一類(lèi)面對(duì)上級(jí)政府，第二類(lèi)面向市場(chǎng)，第三類(lèi)面向社會(huì)公眾。街道的目標(biāo)設(shè)置、資源發(fā)放、官員委任都取決于上級(jí)政府，因此，上級(jí)政府交辦的事項(xiàng)通常被放在優(yōu)先位置。街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，應(yīng)在上級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨的路線(xiàn)、方針、政策和國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)。然而，基層政府的職能部門(mén)如各局、委、辦都會(huì)把自身的任務(wù)通過(guò)考核問(wèn)責(zé)的形式下達(dá)到各街道。街道盡管不情愿，但是必須對(duì)這些任務(wù)托底。因此，有人稱(chēng)街道辦事處是“筐”，有人稱(chēng)為是“缸”，更有人稱(chēng)為是“集裝箱”（后兩者更形象地指出基層政府無(wú)處可逃）。

第二類(lèi)工作，即招商引資對(duì)于市、區(qū)層級(jí)政府而言還是易事，對(duì)于街道而言純粹是難事，因?yàn)榻值缹用娌⒉痪唧w招商引資的政策協(xié)調(diào)能力，然而，基層政府與街道的分稅、分成涉及街道工作人員實(shí)實(shí)在在的收入，因此，他們也不得不把招商引資列為重要工作，一些官員把街道的“招商引資”稱(chēng)為“找商引資”。

第三類(lèi)工作主要由街道行政服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心提供。在“錦標(biāo)賽”式的官員晉升體制下，地方“一把手”的升遷并不取決于公眾滿(mǎn)意度。即使對(duì)普通政府工作人員的績(jī)效考核，民眾也沒(méi)有直接的表達(dá)權(quán)與參與權(quán)。因此，這類(lèi)工作通常被放到最后考慮。然而，這類(lèi)工作又是“服務(wù)型政府”的主要內(nèi)容，量多事雜，占用了相當(dāng)一部分公務(wù)人員，而且每個(gè)人的工作處于超負(fù)荷的狀態(tài)。B區(qū)街道和社區(qū)兩級(jí)都設(shè)立了行政服務(wù)大廳，每個(gè)社區(qū)行政服務(wù)大廳都需配備工作人員4~6名，因此占用了相當(dāng)數(shù)量的人力。B區(qū)人力資源社會(huì)保障公共服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象的比是1∶15625，而全國(guó)為1∶6359。

（三）“影子雇員”的部門(mén)分布

“影子雇員”在不同地區(qū)街道辦事處的部門(mén)分布有一些共同規(guī)律。下文將以B區(qū)A街道為例，按照社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、公共服務(wù)、綜合行政幾類(lèi)職能分析“影子雇員”的部門(mén)分布差異（見(jiàn)表4）。

該街道有行政編22個(gè)，事業(yè)編41個(gè)，“影子雇員”130名（包括59名聘用人員和71名網(wǎng)格員）。首先，雇用“影子雇員”最多的是社會(huì)管理部門(mén)。尤其是綜治維穩(wěn)、城市管理、計(jì)劃生育等實(shí)行“一票否決”的部門(mén)。A街道59名聘用人員中，有15名分布于綜治維穩(wěn)、城市管理、計(jì)劃生育等部門(mén)，此外還有71名網(wǎng)格員。雖然街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)，并沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有法定的執(zhí)法隊(duì)伍，但是在現(xiàn)實(shí)中，街道辦事處要履行屬地管理的職責(zé)，是上級(jí)政府各職能部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍的牽頭單位。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程中，我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，公共衛(wèi)生等突發(fā)事件頻發(fā)，這使綜治維穩(wěn)、城市管理、安全檢查、環(huán)境衛(wèi)生管理等部門(mén)工作量增大，在這些部門(mén)集中了一批環(huán)保協(xié)管員、交通協(xié)管員、治安協(xié)管員等。近年來(lái)，甘肅、南京等地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一些意見(jiàn)，規(guī)定聘用人員只能從事與行政執(zhí)法相關(guān)的輔助工作。但事實(shí)上，大量的聘用人員在行使執(zhí)法權(quán)。例如，河北省法制辦從2014年6月1日起開(kāi)始對(duì)全省各級(jí)各類(lèi)行政執(zhí)法人員進(jìn)行了一次全面清理，共清理行政執(zhí)法人員81720名，占現(xiàn)有持證人員總數(shù)的35%。其中，“臨時(shí)工”和合同工占15.56%。換言之，在此之前，有12715名執(zhí)法人員其實(shí)是“臨時(shí)工”和合同工。

其次，“影子雇員”分布較多的是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。雖然街道沒(méi)有一級(jí)財(cái)政，但是各街道辦事處一般都設(shè)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、招商中心、財(cái)稅工作部等。例如，A街道59名聘用人員中，有32名聘用人員從事經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)工作，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展部5名，土地規(guī)劃部5名，重點(diǎn)工程部7名，招商中心2名，財(cái)稅工作部5名，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室8名。再次，綜合行政部門(mén)也占用了一部分“影子雇員”。綜合行政部門(mén)通常是為街道領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，除了綜合辦公室之外，往往還掛著組織辦、效能辦、紀(jì)檢監(jiān)察室等牌子。除了行政編、事業(yè)編外，一般每個(gè)街道的綜合行政部門(mén)都有5~7名聘用人員。A街道的59名聘用人員中，綜合行政部門(mén)占了8個(gè)名額，其中，黨政綜合辦公室占了5個(gè)，行政辦公室占了3個(gè)。最后，聘用“影子雇員”最少的是公共服務(wù)類(lèi)部門(mén)。在我國(guó)社會(huì)老齡化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，老年人口、流動(dòng)人口、失業(yè)人口等急劇增加，公民的需求日益激增而且多元化。提供公共服務(wù)成為基層政府的核心職能。但是，“影子雇員”主要工作并不是提供公共服務(wù)。例如，A街道59名聘用人員中，僅有7名分布于社會(huì)事務(wù)辦、就業(yè)和社會(huì)保障事務(wù)所。

可見(jiàn)，“影子雇員”在不同行政部門(mén)間的分布存在結(jié)構(gòu)差異，主要集中于社會(huì)管理部門(mén)。之所以如此，與當(dāng)前地方政府的績(jī)效考核制度密切相關(guān)。從街道辦事處“一把手”的角度來(lái)看，“首先要考慮的是影響‘帽子’的工作，如計(jì)劃生育、信訪(fǎng)等‘一票否決’的工作，然后如果還有精力才會(huì)考慮公共服務(wù)等?！钡胤焦賳T對(duì)實(shí)行“一票否決”考核的事項(xiàng)特別敏感，在這種壓力型的激勵(lì)機(jī)制下，地方官員最關(guān)心的并不是政績(jī)突出，而是不出事。為了避免因?yàn)橐豁?xiàng)工作出現(xiàn)問(wèn)題而在目標(biāo)責(zé)任考核中被徹底否決，相應(yīng)政府部門(mén)會(huì)投入大量的人力資源，努力圍追堵截，嚴(yán)防死守。而涉及“一票否決”的主要是計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)、城市管理、安全生產(chǎn)等社會(huì)管理工作，這類(lèi)工作的特點(diǎn)是“勞動(dòng)密集”，僅僅依靠核定編制內(nèi)的公務(wù)人員無(wú)法完成。例如，為保證計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，地方政府就需要?jiǎng)訂T大量的人力執(zhí)行監(jiān)督職能，為了保證信訪(fǎng)責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，地方政府需要大量的人員截訪(fǎng)、控訪(fǎng)。其次是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，為了解決上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政府官員趨于使用“資源密集型”的政績(jī)工程來(lái)發(fā)出信號(hào)。相形之下，提供并改善公共服務(wù)并沒(méi)有成為“影子雇員”的主要任務(wù)。

▍“影子雇員”的招錄與激勵(lì)

“影子雇員”以政府代理人的身份出現(xiàn)，執(zhí)行國(guó)家的行政權(quán)力，卻缺乏相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管，他們?cè)谡袖洝⒑贤炗?、福利待遇、考核晉升等方面都不同于一般的編內(nèi)人員。然而，從政府的角度看，政府采用多元化的雇用形式，以遠(yuǎn)低于雇用編內(nèi)人員的行政支出，獲得了各種形式的人力資源。

（一）錄用與合同簽訂

“影子雇員”的錄用方式有以下幾類(lèi)：占編不入編、單位自行聘用、勞務(wù)派遣、“臨時(shí)工”、退休后返聘等。

第一，占編不入編。“占編不入編”通常錄用一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，因?yàn)槿耸聦徟绦虮容^煩瑣，所以用人單位采用了這一程序。錄取需經(jīng)上級(jí)政府的常委會(huì)議討論決定，上級(jí)勞動(dòng)人事部門(mén)采用公開(kāi)統(tǒng)一招聘的方式，人社局、監(jiān)察局等部門(mén)聯(lián)合成立招考小組，面向社會(huì)公開(kāi)招考，錄用程序包括正式的筆試、技能測(cè)試、面試、體檢、公示等，要求錄用對(duì)象有大專(zhuān)、大學(xué)或研究生的學(xué)歷、學(xué)位。這部分人員不納入編制，參加社會(huì)保險(xiǎn)，工資由財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門(mén)根據(jù)用人單位的行政附屬編制空額數(shù)，參照行政機(jī)關(guān)在崗職工上年度平均工資水平核撥。

第二，用人單位自行招聘。對(duì)于招聘程序、工作職責(zé)，沒(méi)有明確的規(guī)定。用人單位直接與“影子雇員”訂立勞務(wù)合同。有些“影子雇員”是通過(guò)一些隱秘的渠道進(jìn)入，先以聘用人員身份進(jìn)入，隨后尋找機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，到一定級(jí)別再轉(zhuǎn)公務(wù)員編制。

第三，勞務(wù)派遣。用人單位與人才服務(wù)公司簽訂合同，而人才服務(wù)公司再與個(gè)人簽訂合同。簽訂勞務(wù)合同的一般是臨時(shí)性、輔助性和替代性的工作，如為保障機(jī)關(guān)辦公和職工生活而提供勞務(wù)服務(wù)的司機(jī)、打字員、保安、保潔、食堂工作人員等。

第四，“臨時(shí)工”。一般用人單位與“臨時(shí)工”只存在事實(shí)勞務(wù)關(guān)系，而不簽訂任何勞務(wù)合同，也不到勞動(dòng)保障部門(mén)備案。市政部門(mén)集中了大量的“臨時(shí)工”，他們干的是本單位最臟、重、累、繁的工作，得到的報(bào)酬卻往往與勞動(dòng)付出不成比例。

各類(lèi)“影子雇員”的錄用主體、要求、程序等都不同，因此，各類(lèi)人員的素質(zhì)、工作效率也存在顯著差異，其中由上級(jí)政府統(tǒng)一招錄的“占編不入編”人員的錄用要求與正式公務(wù)員差別不大，承擔(dān)工作與公務(wù)員也沒(méi)有差異。單位自聘人員、勞務(wù)派遣、“臨時(shí)工”的錄用門(mén)檻一般低于編內(nèi)人員。但是，這些人員的共同點(diǎn)是缺乏編制的保障，隨時(shí)可能被解雇，因此，他們工作的強(qiáng)度高于編內(nèi)人員，往往承擔(dān)起編內(nèi)人員“不愿做、不能做、不屑做、不想做”的工作，他們的工作效率一般反而會(huì)高于同崗位的編內(nèi)人員。

（二）福利待遇

“影子雇員”待遇與政府編制內(nèi)工作人員有明顯的差異。其中，聘用工的年收入在行政編的1/3~2/3之間。如B區(qū)行政編人均年收入最高14.9萬(wàn)元，最低8.8萬(wàn)元，聘用人員最高10.2萬(wàn)元，最低2.7萬(wàn)元，例如上述B區(qū)A街道，行政編的平均年收入為10萬(wàn)元，聘用人員6萬(wàn)元（見(jiàn)表5）。“影子雇員”內(nèi)部的待遇差別也很大，社區(qū)協(xié)管員比聘用工的工資就要低許多。例如B區(qū)街道正式聘用人員最高10.2萬(wàn)元，最低2.7萬(wàn)元，而各類(lèi)協(xié)管員平均工資才2.4萬(wàn)元，聘用人員一般都購(gòu)買(mǎi)“五險(xiǎn)一金”，而協(xié)管員都不購(gòu)買(mǎi)五險(xiǎn)。在其他地區(qū)的調(diào)研時(shí)，我們了解到，一般編外人員的工資僅占編內(nèi)人員工資的25%左右。由于招錄簡(jiǎn)單、管理靈活，“影子雇員”成為一些單位的廉價(jià)勞動(dòng)力。

“影子雇員”的工資收入來(lái)源非常模糊，但主要來(lái)源是公共財(cái)政撥款。基層政府的支出項(xiàng)目分為辦公支出、人員經(jīng)費(fèi)支出、服務(wù)群眾專(zhuān)項(xiàng)支出、其他支出四大項(xiàng)。我們?cè)跀?shù)個(gè)地方的訪(fǎng)談結(jié)果顯示，部分“影子雇員”，尤其是長(zhǎng)期聘用工的工資會(huì)列入“人員經(jīng)費(fèi)支出”。也有部分列入“專(zhuān)項(xiàng)支出”，如再就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金或其他專(zhuān)項(xiàng)，當(dāng)然，哪部分人員列入哪一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)，當(dāng)?shù)氐恼ぷ魅藛T也很難說(shuō)清楚。還有一些地方列入“其他支出”的，例如，一些地方都把綜治維穩(wěn)的費(fèi)用列入“其他支出”。更有一些部門(mén)的“影子雇員”的工資并沒(méi)有納入財(cái)政保障，只能依靠部門(mén)收費(fèi)、罰款發(fā)放，例如，街道辦事處的編外計(jì)劃生育員，收入多來(lái)自于計(jì)劃生育的罰款，交通協(xié)管員的收入來(lái)自于交通執(zhí)法的罰沒(méi)款項(xiàng)返還部分。

做事的費(fèi)用被“影子雇員”的人頭費(fèi)擠占，成為基層政府的普遍現(xiàn)象，以費(fèi)養(yǎng)人、以罰養(yǎng)人，造成了基層政府的亂收費(fèi)、亂罰款的情況。與此同時(shí)，基層政府提供的公共服務(wù)被社會(huì)管理擠占。

（三）考核與晉升

編內(nèi)人員只要沒(méi)有被辭退或開(kāi)除，就可以一直工作到退休。而“影子雇員”的工作年限一般在合同中限定，通常是1~5年不等，如果繼續(xù)留用，就需要續(xù)聘?？己说臉?biāo)準(zhǔn)也不同，編內(nèi)人員通?！昂细瘛奔纯?，而有的地方政府規(guī)定“影子雇員”兩年考核不是“合格”就不能續(xù)聘。而且，“影子雇員”一般不能像編內(nèi)人員那樣參加提職晉升、職稱(chēng)評(píng)審，因此，他們的年資無(wú)法累積，但是，通過(guò)正式的招考程序招錄的聘用工，如果再去報(bào)考公務(wù)員，錄取的概率會(huì)相對(duì)高一些。

可見(jiàn)，地方政府聘用“影子雇員”的責(zé)權(quán)利不相稱(chēng)。雖然政府部門(mén)增加了公務(wù)人員，干活的人多了，但是，既不需要增加相應(yīng)的行政開(kāi)支（或者用罰沒(méi)創(chuàng)收款支付，或者“人員經(jīng)費(fèi)”擠占“專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)”），也沒(méi)有增加相應(yīng)的責(zé)任，如果編外人員涉及追責(zé)的問(wèn)題，可以?huà)伋觥芭R時(shí)工”的身份來(lái)推卸政府責(zé)任。因此，政府有充足的動(dòng)力去擴(kuò)張人員規(guī)模。

▍“影子雇員”的規(guī)模與分布差異

“影子雇員”的存在不僅是一個(gè)明顯的事實(shí)，而且規(guī)模極其龐大，同時(shí)，在不同地區(qū)間，“影子雇員”的規(guī)模存在明顯差異。

（一）街道辦事處“影子雇員”的規(guī)模估計(jì)

街道辦事處這一層面的影子雇員有多大規(guī)模呢？據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為73111萬(wàn)人。我們采用以下兩種方法來(lái)估算街道這一層面的“影子雇員”。

第一種方法：把B區(qū)作為一個(gè)個(gè)案，全國(guó)共有7374個(gè)街道，每個(gè)街道共有86.5個(gè)聘用人員（式1）。2013年共設(shè)有街道辦事處7374多個(gè)，全國(guó)街道一級(jí)的影子雇員數(shù)量（式2）約為637851。

式（1）：692÷8=86.5

式（2）：86.5×7374=637851

第二種方法：按照B區(qū)每個(gè)公務(wù)人員服務(wù)的常住人口，可以算出73111萬(wàn)城鎮(zhèn)人口共需城鎮(zhèn)公務(wù)人員1063107人（式1），然后，依據(jù)公務(wù)人員與影子雇員的比重，全國(guó)街道一級(jí)的“影子雇員”數(shù)量（式2）大約為619250人。

式（1）：81.7萬(wàn)/1188人=73111萬(wàn)/城鎮(zhèn)公務(wù)人員

式（2）：692/1188=影子雇員/1063107

按照以上兩種估算方式，全國(guó)的街道辦事處的聘用人員約為62萬(wàn)~64萬(wàn)左右。往同心圓的更外圍看，街道辦事處的編外人員還有更邊緣的“協(xié)管員”存在，像B區(qū)8個(gè)街道共有974名。如果按照這個(gè)比例估算，全國(guó)就有近90萬(wàn)名“協(xié)管員”。兩者相加，僅街道這一層級(jí)，“影子雇員”將近154萬(wàn)。

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預(yù)訂《文化縱橫》2021年新刊

（二）不同地區(qū)街道辦事處“影子雇員”的比較

不同的城市因所處工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化的不同發(fā)展階段，城市管理的復(fù)雜性不同，公民需要的服務(wù)等不同，“影子雇員”的數(shù)量存在差異。為保證上面所估算數(shù)據(jù)的精確性，我們又對(duì)其他一些地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，并把不同地區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。下面是另外3個(gè)街道辦事處的人員構(gòu)成。

（1）JH街道——東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的省會(huì)城市的一個(gè)街道，24個(gè)行政編、24個(gè)事業(yè)編，聘用人員有123個(gè)，此外還有各類(lèi)輔助性工作人員140人。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的5.5倍。

（2）SK街道——東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展特區(qū)的一個(gè)街道，行政編30人，執(zhí)法編30人，事業(yè)編37人，再加上7~8名公務(wù)人員，街道還有286名協(xié)管員和社區(qū)工作人員。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的3倍。

（3）KJ街道——另一東部沿海大城市的一個(gè)街道，街道辦事處的行政編與事業(yè)編約為100人左右，而聘用人員約為200人左右，但是，如果算上街道下的協(xié)管員等工作人員，則有1000人。因此，“影子雇員”是編內(nèi)人員的10倍。這些地區(qū)“影子雇員”的比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于B區(qū)。因此，前面依據(jù)B區(qū)做出的估算還是比較保守的。

▍地方政府公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)官僚科層制是提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式，然而，從上述街道辦事處的“影子雇員”實(shí)證分析可知，中國(guó)地方政府在核定編制之外，還招錄了規(guī)模龐大的“影子雇員”。

“影子雇員”是中國(guó)特殊現(xiàn)象，還是各國(guó)的普遍現(xiàn)象？中國(guó)地方公務(wù)人員的結(jié)構(gòu)有什么特殊性？這種特殊性是否反映出中國(guó)地方治理具有特殊形式？

（一）介于科層制與合同外包之間的“影子雇員”

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，產(chǎn)品是由企業(yè)雇用員工直接生產(chǎn)，還是把一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包給其他企業(yè)生產(chǎn)，這一直是一個(gè)重要問(wèn)題?？扑沟热藢?duì)此進(jìn)行討論，由此提出了企業(yè)的邊界問(wèn)題。內(nèi)部生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)對(duì)應(yīng)著兩種不同的組織形式——雇傭制與合同外包制，在雇傭制中，企業(yè)直接向雇員發(fā)布指令，而在合同外包制中，企業(yè)作為委托人，向代理人（承包企業(yè)）購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)。兩種組織形式下各主體的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系不同。雇傭制下，企業(yè)與雇員簽訂合同，企業(yè)組織雇員直接生產(chǎn)產(chǎn)品，企業(yè)對(duì)雇員的生產(chǎn)行為承擔(dān)責(zé)任；在合同外包制中，企業(yè)與代理人（承包企業(yè)）簽訂合同，代理人有充分的自由裁量權(quán)決定產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程，但是產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量等由委托人決定。

經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于企業(yè)直接生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)的區(qū)別對(duì)于行政組織具有啟示意義?？茖又婆c合同外包制可以對(duì)應(yīng)直接生產(chǎn)與合同外包。“影子雇員”與傳統(tǒng)的官僚科層制有差異，但仍然屬于科層制的范疇，原因在于：政府部門(mén)作為委托人，不管是對(duì)公務(wù)員還是“影子雇員”都擁有正式的權(quán)威，控制著他們的人事權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和剩余控制權(quán)（如否決權(quán)、干預(yù)權(quán)），后者只具有決策的執(zhí)行權(quán)。

當(dāng)然，“影子雇員”屬于科層制的變異，兩者的不同之處在于：第一，從經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來(lái)看，“影子雇員”不同于正式雇員。激勵(lì)是指工作人員的收入與其提供服務(wù)的努力是否高度相關(guān)。科層制屬于弱激勵(lì)，正式雇員不具有剩余索取權(quán)，但是，“影子雇員”擁有強(qiáng)激勵(lì)和部分剩余索取權(quán)，“影子雇員”無(wú)法享受同單位同崗位的編內(nèi)人員的工資、晉升、醫(yī)療等福利待遇，他們的工資大多來(lái)源于地方政府的“專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”、“罰沒(méi)創(chuàng)收款”，類(lèi)似于“交夠上級(jí)的，剩下的就是自己的”，因此，他們對(duì)于罰沒(méi)款具有部分剩余索取權(quán)。第二，正式雇員對(duì)于以組織名義做出的行為，不需要承擔(dān)責(zé)任。“影子雇員”承擔(dān)該單位的實(shí)際工作，承擔(dān)部分崗位職責(zé)，擁有行使行政權(quán)力的一定自由裁量權(quán)，政府部門(mén)本應(yīng)對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任，但是實(shí)際上政府部門(mén)往往不承擔(dān)涉及的相關(guān)追責(zé)。新聞中的“臨時(shí)工”往往是“替罪羊”的代名詞。

(點(diǎn)擊上圖讀解《文化縱橫》12月新刊)

從寬泛的意義上看，“影子雇員”可以視為一種特殊的合同外包。但是，嚴(yán)格而言，兩者還是存在著明顯區(qū)別：第一，前者是購(gòu)買(mǎi)個(gè)人的勞務(wù)，而后者是購(gòu)買(mǎi)組織提供的項(xiàng)目，前者是政府出錢(qián)“養(yǎng)人”，而后者是“養(yǎng)事”。外包生產(chǎn)的合同性質(zhì)比較特殊，操作中視為一種特殊的民事合同，標(biāo)的物是政府所需的“服務(wù)項(xiàng)目”，一般包括政府自身所需的服務(wù)和政府提供給社會(huì)公眾的服務(wù)。而政府與“影子雇員”簽定的一般是勞務(wù)合同，合同標(biāo)的物是雙方的雇傭合同關(guān)系。

第二，成本核算不同。任何一個(gè)政府部門(mén)在決定是由內(nèi)部直接生產(chǎn)還是外包生產(chǎn)時(shí)會(huì)面臨一個(gè)基本的決策：直接生產(chǎn)的成本和外部生產(chǎn)的協(xié)調(diào)成本。政府管理“影子雇員”僅面臨內(nèi)部協(xié)調(diào)成本，而合同外包中政府面臨著與外部組織的交易成本。

第三，工作方式不同。合同外包中，原來(lái)政府與社會(huì)力量是垂直的管理關(guān)系，現(xiàn)在轉(zhuǎn)換為購(gòu)買(mǎi)合作關(guān)系，政府通過(guò)對(duì)承包方提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行控制，從而滿(mǎn)足公民需求，政府的主要工作不是管理雇員，而是配置和指揮資源網(wǎng)絡(luò)，最大限度地增加公共價(jià)值，因此，合同外包對(duì)政府部門(mén)提出了更多要求，提高了政府的監(jiān)督成本與協(xié)調(diào)成本。而政府控制著“影子雇員”的人事權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等，通過(guò)管理、監(jiān)督“影子雇員”直接提供公共產(chǎn)品。

第四，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不同。外包合同中的承包方不能以政府的名義從事活動(dòng)。換言之，合同外包中，政府工作崗位實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，政府與承包方的合作跨越了國(guó)家—社會(huì)邊界，公共財(cái)政的使用與政府分離，政府可能出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。而“影子雇員”可以以政府名義活動(dòng)，代表所在部門(mén)執(zhí)法或工作，因此，這是政府工作崗位的擴(kuò)張。政府與“影子雇員”的合同仍然屬于政府內(nèi)部契約，政府可以延續(xù)原來(lái)的管理方式，整合性和一體化協(xié)調(diào)更強(qiáng)。

（二）地方政府公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)

基于以上分析，可見(jiàn)“影子雇員”與政府部門(mén)的關(guān)系介于傳統(tǒng)的科層制與純粹的合同外包制之間，但是，從本質(zhì)上仍然屬于科層制的范疇。依據(jù)政府公務(wù)人員的不同性質(zhì)來(lái)看，實(shí)際上政府公務(wù)人員形成一個(gè)“同心圓”結(jié)構(gòu)，從中心到外圍依次為從科層制——影子雇員——合同外包，呈現(xiàn)出一個(gè)漸變的譜系。政府與雇員的聯(lián)系、責(zé)任機(jī)制等相繼減弱。但是，這個(gè)譜系內(nèi)的成員都不同程度地介入政府職能（見(jiàn)圖1）。

合同外包中，政府進(jìn)一步利用社會(huì)的人力、物力資源，并與社會(huì)建立起合作關(guān)系。政府從原來(lái)的封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)化為開(kāi)放狀態(tài)，突破了原來(lái)的邊界，不僅使用行政性資源，而且吸收了大量的社會(huì)資源，為我所用，擴(kuò)大了權(quán)力范圍，提高了政府治理能力。從“影子雇員”到合同外包的轉(zhuǎn)變，是從科層制到合同外包的轉(zhuǎn)變，不僅是一種治理方式的轉(zhuǎn)變，而且需要從理念到實(shí)踐的切實(shí)轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，中國(guó)地方治理過(guò)程中雖然零星采用了合同外包的方式，但是，各地更多偏向于雇用“影子雇員”。即使是“影子雇員”內(nèi)部，也存在著從上級(jí)政府批準(zhǔn)的占編不入編——單位自聘的聘用工——?jiǎng)趧?wù)派遣——臨時(shí)工的漸變譜系。中國(guó)的“影子雇員”是在壓力型體制下，地方政府官員為應(yīng)對(duì)“一票否決制”的考核而突破編制約束，利用了一大批社會(huì)上的人力資源。由于政府并沒(méi)有明確這些“影子雇員”進(jìn)入的程序、方式、期限，并對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)制，導(dǎo)致政府公務(wù)人員中又逐步出現(xiàn)了一個(gè)“灰色地帶”。

（三）比較視野下中國(guó)地方公務(wù)人員結(jié)構(gòu)的特殊性

從國(guó)際比較的視野看，“影子雇員”與合同外包的差異凸顯出當(dāng)下中國(guó)地方治理的特殊性。地方治理方式受到一國(guó)歷史文化淵源、政治行政體制、社會(huì)風(fēng)俗等的影響。20世紀(jì)70年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，政府官員開(kāi)始在傳統(tǒng)的官僚科層制之外尋求新的治理模式。在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等“盎格魯—薩克遜”傳統(tǒng)的國(guó)家，社會(huì)中存在著大量的志愿組織、社區(qū)組織、慈善組織等，政府從服務(wù)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者、提供者。政府通過(guò)合同外包提高公共服務(wù)的供給能力。合同外包把服務(wù)的生產(chǎn)從政府內(nèi)部的雇員轉(zhuǎn)移到外部的社會(huì)組織或企業(yè)。

在這樣的背景下，這些國(guó)家的政府外圍出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的“影子政府”。就像保羅?萊特描繪的，20世紀(jì)50年代的美國(guó)政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，現(xiàn)代政府是被“影子政府”包圍的“圓形”。美國(guó)的“影子政府”更多地體現(xiàn)為通過(guò)合同外包形成的第三方政府。政府外包服務(wù)，不僅涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等傳統(tǒng)公共服務(wù)，還涉及監(jiān)獄管理、情報(bào)收集、軍事活動(dòng)如戰(zhàn)時(shí)緊急醫(yī)療救助、空中管制監(jiān)視、保護(hù)大使館、消滅毒品種植基地等等。營(yíng)利企業(yè)、非營(yíng)利組織利用公共資金提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，由此形成了政府和公共支出的分離。一些政府部門(mén)實(shí)際上變成了承包合同的管理機(jī)構(gòu)。由此，美國(guó)政府主要應(yīng)加強(qiáng)管理合同、管理第三方政府、管理公共資金的能力。由于政府管理委托—代理關(guān)系的難度、公共利益的考量、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的缺失等因素，美國(guó)政府合同外包的潮流在2002年左右開(kāi)始發(fā)生一定程度的逆轉(zhuǎn)。

政府能力在一定程度上制約著服務(wù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移程度。服務(wù)生產(chǎn)外移的前提是社會(huì)中有大量的專(zhuān)業(yè)性組織的存在，它們之間可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低成本，提供更好的公共服務(wù)。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“總體性社會(huì)”發(fā)展至今，社會(huì)的自組織能力還比較薄弱，多數(shù)社會(huì)組織不具備承接服務(wù)的能力。在這種特殊的背景下，政府服務(wù)生產(chǎn)的職能無(wú)法從政府內(nèi)部順利向外轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量。另一方面，我國(guó)地方政府協(xié)調(diào)、組織社會(huì)資源的基礎(chǔ)能力相對(duì)較弱，而控制能力卻非常強(qiáng)大，可以不與社會(huì)討價(jià)還價(jià)而強(qiáng)勢(shì)地動(dòng)員社會(huì)上的人、財(cái)、物資源來(lái)直接完成目標(biāo)。因此，地方政府更多雇用“影子雇員”來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

兩者相比，購(gòu)買(mǎi)個(gè)人服務(wù)還是購(gòu)買(mǎi)組織服務(wù)并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，來(lái)自于納稅人的公共開(kāi)支都被社會(huì)所用，“影子雇員”、合同外包都可以成為提供和改善公共服務(wù)的一種方式，然而，根本問(wèn)題在于，“影子雇員”與合同外包為社會(huì)提供的內(nèi)容有所不同。中國(guó)地方政府的“影子雇員”并沒(méi)有致力于為公民提供公共服務(wù)與建設(shè)公共服務(wù)體系，而是主要從事社會(huì)管理；合同外包在一些國(guó)家從公民“吃福利”到“找工作”的過(guò)程中扮演了主要角色，而中國(guó)地方政府的“影子雇員”利用了更多的社會(huì)資源以應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的考核。

▍簡(jiǎn)短的結(jié)論

政府公務(wù)人員是行政體制中的重要一環(huán)，既關(guān)系到政府行政支出，也關(guān)系到政府職能的履行。中國(guó)政府規(guī)模是“偏大”還是“偏小”？“羅生門(mén)”式的爭(zhēng)論其實(shí)起源于公務(wù)人員的差序結(jié)構(gòu)。在公務(wù)人員的“同心圓”結(jié)構(gòu)中，如果統(tǒng)計(jì)到不同的層面，那么得出的結(jié)論自然不同。是否把“影子雇員”列入統(tǒng)計(jì)口徑，對(duì)政府規(guī)模的判斷尤其會(huì)產(chǎn)生重大影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)數(shù)次行政體制改革都以控制行政機(jī)構(gòu)與約束行政編制為主要目標(biāo)，其背后的邏輯是通過(guò)精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)與人員，理清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，解決政府職能越位的問(wèn)題。然而，“影子雇員”并非某一個(gè)地方政府、某一級(jí)地方政府的獨(dú)特現(xiàn)象，地方政府不受編制約束，擴(kuò)張人員規(guī)模已經(jīng)蔚然成風(fēng)，一種穩(wěn)定的組織現(xiàn)象背后必然有其激勵(lì)機(jī)制和制度背景。組織變革既包括機(jī)構(gòu)重組，也包括流程再造和治理原則的反思。從這一角度反思“影子雇員”的形成，會(huì)有以下啟示。

第一，從機(jī)構(gòu)重組的角度而言，我國(guó)的政府職能需要全盤(pán)梳理與考量，政府職能的越位、缺位、錯(cuò)位同時(shí)存在。中國(guó)特色的社會(huì)主義性質(zhì)的特定要求，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化的特殊發(fā)展階段出現(xiàn)的大量管制與服務(wù)需求，服務(wù)型政府建設(shè)的要求等，都是機(jī)構(gòu)重組的約束性條件。因此，機(jī)構(gòu)重組的基本前提是需要理順國(guó)家—社會(huì)關(guān)系、政府層級(jí)間關(guān)系、職能部門(mén)間關(guān)系。在市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)自治的基礎(chǔ)上，相當(dāng)多的政府職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移出去，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的重心下沉，當(dāng)前尤其要突出提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的重點(diǎn)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員僅僅是機(jī)構(gòu)重組的內(nèi)容之一。

第二，從流程再造的角度而言，職能轉(zhuǎn)移、激勵(lì)機(jī)制、公共財(cái)政與公共人力資源的投入等息息相關(guān)，換言之，數(shù)量龐大的“影子雇員”之所以存在，部分正是因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)移不到位、管了許多管不了也管不好的事，地方政府面臨的激勵(lì)機(jī)制又促使其雇用大量的“影子雇員”來(lái)加強(qiáng)社會(huì)管理，同時(shí)擠占了本應(yīng)用于公共服務(wù)的人力與財(cái)政資源。因此，在明確政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立起與此相關(guān)的一系列流程，如與此相匹配的政府績(jī)效評(píng)估制度、財(cái)政保障制度等，這樣，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)與人員才有了依據(jù)與保障。